一 导论：中国社会救助体系发展的新条件和新问题 经过近十年精准扶贫的努力，中国反贫困和社会救助事业的发展已经上了一个新的台阶。这些发展突出地表现在社会救助体系日益完善，救助对象群体的范围不断扩大，社会救助项目的数字化管理水平不断提高，公共财政投入不断增多。根据全国动态监测数据，截至2023年11月底，全国低收入人口为6600多万，低保对象群体为4044.9万人，城乡低保的平均标准分别为每人每月779元和每人每月615元①。以经济发达地区为例，2022年12月底浙江省各市的低保标准已超过每月1000元②，而针对特殊困难人群，温州市的特困补贴在2022年就由每人每月1573元上调为1823元，并在2024年进一步提高到2128元③④。这些变化表明，中国社会救助体系的发展已经进入新阶段。 这些变化不可避免地带来新问题，提出新的发展要求。在社会救助能够基本落实“应保尽保”的原则后，其救助的重点逐渐从收入保障的功能转向应对多维贫困的挑战上。近年来，脱贫进程的发展使贫困群体的规模日益缩小，因而其救助的重点群体由传统的低保低边和特困人群向低收入人群扩展。尽管如此，目前仍然存在一些“事实贫困家庭”，它们因一些低保标准未能达标而无法获得救助(例如家庭成员在外务工失去联系，难以提供抚养或赡养费用)，需要社会帮扶。同时，流动人口的社会救助问题也日益突出，需要通过临时救助和专项救助项目对他们进行救助和帮扶。这些救助需求不仅局限于经济支持措施，而且涉及医疗、教育、住房等方面的援助。 然而，在目前的社会救助的总开支中，临时救助和专项救助所占比例迄今为止仍然较低。以2021年和2023年这两年的数据为例，全国范围内临时救助惠及的人数只有1089万人次和543.8万人次。这与低保项目覆盖的4680多万人次及4044.9万人次相比⑤⑥存在显著差距。当然，临时救助所涵盖的对象不能仅限于传统意义上的贫困户，也要涉及那些因突发事件或重大变故而陷入困境的个人与家庭。这些人群在正常生活状态下可能无须使用低保或低保边缘救助，但在特定困难时期，他们亟须社会帮扶才能走出生活困境。由此，社会救助事宜既是政府保障公民权的责任，也是全社会应当承担的责任。只有通过整合社会资源来补充和完善现有的救助机制，才能更有效地触及帮扶目标群体，提高社会救助体系运作的效能。 与此同时，经济发展也推动了民间慈善事业的发展，促使民间救济的资源增多。自2016年《中华人民共和国慈善法》颁布以后，我国慈善组织的数量不断增多，慈善资金来源也随着经济成长变得更加多元。中国慈善发展报告统计数据显示，截至2021年，全国公益资源总量已达到4466亿元⑦，捐赠总量也保持持续扩充态势。2022年，我国已有超过10000家慈善组织注册成立⑧，包括基金会、慈善信托、公益组织、社会团体等各类机构。据此，强化社会救助与公益慈善的协同发展，已经成为推进社会救助高质量发展的基本途径。 在探讨社会救助与慈善工作协同这一问题时，协同治理理论可以为学术分析提供新的视野。依据协同治理理论，一些学者从社会保障制度与慈善事业的互补性方面展开讨论。这一理论要求促进多元主体的参与和合作，汇集各方的知识、经验和资源形成共同的理解和行动(刘素霞等，2023)；强调协调利益相关者的合作关系，旨在解决复杂问题和实现共同目标(潘昭宇等，2023)。在早期，一些学者认为协同治理有益于促进社会包容，提高公共决策的质量和民主性。通过协商和合作，各方可以共同制定规则、解决冲突和实施政策，从而增强了决策的合法性和可接受性(王茹，2023；俞可平，2000)。 在社会救助问题上，徐祖荣(2007)认为当前存在的问题主要在于实际覆盖面较窄、救助水平偏低、救助资金筹集方式单一和政府负担过大，因而需要非营利组织的协同参与。张浩淼(2010)强调，政府和非营利组织都是社会救助的行为主体，要在多元社会治理中使各方主体达成共识、形成共治和共享关系。此外，还有学者强调各慈善主体应当明确自身的角色定位、厘清权责边界，以便与政府进行协同(Wang，2014)。这些研究都强调政府、市场和社会各方之间的紧密合作，通过广泛的利益相关者参与形成多元化的解决方案。 当然，实践协同治理理念的驱动力不仅来自理论发展，而且要关注各地的政策创新实践。在协同发展这一议题的推进中，各地的政策重点、运作方式和协同路径千差万别，其行动逻辑也存在差异，但各地社会救助的实践可以为我们探索实现协同治理路径和应对现实挑战提供丰富的思想养料。本文从浙江省的政策实践入手，展示政府救助与民间慈善组织的功能和互补作用。浙江省地处长三角地区，其经济发展指标在全国各省中名列前茅(除直辖市之外)，因而在处理社会救助等社会事务中，具有较好的经济基础、观念基础和高质量的政府管理基础，可以为我们探讨社会救助与慈善工作的协同问题提供很好的范例。 二 浙江省的政策实践 为了收集浙江省在社会救助方面的协同治理案例，探索其内在驱动力及资源互补情况，笔者与浙江省民政厅、杭州市民政局等进行了互动合作和专题探讨，并在2022年到2024年间，在嘉兴、湖州、舟山、宁波、金华等多个市县开展实地调研。另外，笔者还进入浙江省慈善联络总会、社会工作师协会、社区和民间福利组织进行访谈，了解各地政府和社会组织在社会救助方面面临的问题及决策选择。通过对收集到的调查资料进行整理和提炼，本文展开对这些地方创新经验和案例的研究，探讨社会救助与慈善工作协同所具有的意义。从调查资料来看，各地政府在推进社会救助协同方面主要包括以下几个环节。
