一、引言 我国人口老龄化程度持续加深，据《2024年度国家老龄事业发展公布》可知，截至2024年末，全国60岁及以上人口3.1亿，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口22023万人，占全国人口的15.6%，处于中度老龄化阶段。在我国人口老龄化的急剧转变与巨大挑战阶段，党和国家出台了系列政策文件，政策制定秉承“基于过去”“立足当下”“规划未来”的原则，整个养老服务政策呈现出发展性、延续性和系统性特征。 养老服务政策体系的建构有利于维护人民群众的权利，也是促进我国养老服务高质量发展的重要手段。就养老服务而言，国家出台的一系列政策使老年人的生活状况得到不同程度的助益与改善，稳定了经济社会发展，保障了人民当家作主的权力。从最初的家庭养老为主、政府兜底的养老服务政策，到如今的多元养老服务供给系统、普惠型养老服务政策体系的变化，体现的不仅是经济社会文化发展的外部影响结果，也是政策发展变迁与政策方向转变的内部调整结果。由此，梳理我国养老服务政策的发展过程，探析推动养老服务政策体系建构的逻辑，对于完善当前养老服务政策、推动积极应对人口老龄化国家战略的实施有着重要意义。 二、文献回顾及理论框架 对于理解和解释我国的养老服务政策，学者多从“问题导向”“理论阐释”“分类辨析”“关系透视”四个维度出发，分别探讨养老服务政策的发展问题、理论方向、政策对象及互动关系。 (一)文献回顾 1.问题导向下的养老服务政策 这一视角聚焦于养老服务政策及政策执行过程中间题的讨论，存在两类观点。一类观点认为养老服务政策尚未处理好供需问题和质量问题。汪洋等认为供给不足、质量不高和供需矛盾是当前社区供给养老服务政策中的突出问题，其根源在于收费水平与支付能力之间的缺口①。边恕等认为是因为养老需求的不断丰富，养老服务领域出现了供需不对称的问题，导致党和国家虽然出台了系列文件并加强其养老供给，但是养老服务效果欠佳②。关信平等认为，在民办养老机构发展方面，政策及资金投入仍以数量和规模的发展为主，但是其关键问题却是服务质量欠佳③。胡金荣等认为，社区居家养老服务政策执行过程中面临的诸多问题中，服务悬置和外包异化的问题尤为突出④。另一类观点认为是养老服务的政策换挡期所产生的问题。在市场化转型时期，特定的政策内外环境系统中，政府对被征地农民养老责任的“后撤”，在没有得到公平补偿的现实情况下，农村老年人只能自我负担养老责任，导致其出现养老保障问题⑤。冉晓醒和陈功认为，当前的基本养老保险政策存在着价值期待过度、服务与精神保障不充分、保障内容割裂等问题⑥。陆杰华认为，养老服务质量评估在政策体系中至关重要，但存在着标准化理论研究滞后、养老服务政策央地规范的衔接模糊、相关政府部门认知不同等问题，亟需构建具有中国特色的现代化养老服务质量评估体系⑦。两类观点分别指向于供需匹配与服务转型的适应性状况。 2.理论阐释下的养老服务政策 理论阐释主要聚焦于养老服务政策及政策发展过程中的特定理论关怀，认为要理解和解释中国公共政策，需要以“政策关系”为研究对象、以“责任结构”为分析单位建构起中国特色的政策知识体系⑧。基于中国实践经验，胡宏伟认为对于基本养老服务的解释与思考，应该围绕“服务谁、服务什么、谁来服务”三方面进行⑨。杜鹏等基于历史制度主义的理论视角，梳理了1982年以来的养老服务政策，分析政策变迁的规律及其制度逻辑，认为政策转型的动力机制来自经济环境变化、政府理念创新、多元主体互动、社会技术变革和外部示范效应五个方面⑩。 3.分类辨析下的养老服务政策 这一视角聚焦于养老服务政策及演变发展过程中养老服务的类别性讨论，认为养老服务政策应该注重“居家社区机构”的协调、“医养康养”的结合。崔树义等认为，养老服务政策应围绕居家、社区和机构养老服务进行一体化发展(11)。郭林在对政策实践的梳理中发现，当前已然初步形成养老服务体系，其政策转变方向为单一政策发展到综合政策体系的构建(12)。孙鹃娟等认为对政策含义的解读以及构成要素的把握是推动医养康养相结合的养老服务体系有效实施的前提(13)。 4.关系透视下的养老服务政策 这一视角聚焦于养老服务政策及政策发展过程中行为主体之间的关系和责任定位，认为“国家—社会”“国家—家庭”之间不同的互动关系会产生不同的政策后果。范世明认为“国家—社会”应互相配合，通过公私合作方式可以实现政府的公益性目标，助力中国养老难题的解决(14)。陆杰华等认为，政府提供基本养老服务，企业、社会组织提供专业化服务，社区自治组织和志愿者提供公益服务为补充(15)，“不离家不离土不离乡”的“三不离”应对农村老龄化方案(16)。蔡玉梅和陈功提出应该建立区域养老服务联合体提供多元养老服务(17)。关信平认为，我国社会政策中的国家与家庭关系不应该是“去家庭化”、简单的“再家庭化”模式，而应该为国家主导下的“家国衔接与合作”模式(18)。 “问题导向”“理论阐释”“分类辨析”视角的研究，较体系化地进行了养老服务政策的问题分析、现象描述、理论探讨、总结归纳等学术讨论。但遗憾的是既缺乏整体性、贯穿政策发展始终的纵向讨论，且缺乏对养老服务政策体系建构过程的探索性研究。本研究认为运用“关系透视”视角对中国养老服务政策进行解释时，具有纵向勾勒的优势，也有助于增加服务政策特征、逻辑探析的敏锐度。学界基于“关系透视”视角对养老服务政策的讨论，多从“国家—社会”“国家—家庭”的二维互动展开，但面对经济社会文化的动态发展变化，较难完整地解释多类行为主体在不同政策阶段中的政策过程特征、政策建构逻辑。受中国传统文化深刻影响，家庭具有独特治理价值，它已然使得中国人口与社会治理结构呈现为“国家—社会—家庭”相均衡的三元模式(19)。由此，本文基于关系透视视角中的“国家—社会—家庭”三元关系，展开对中国养老服务政策发展中的进路与方向的探讨，并尝试解析推进养老服务政策体系建构的逻辑。
