盐政一词，按学界惯例，指国家的盐务行政，包括与食盐生产、流通、消费、税收等相关的法律、制度和职官等。在广义上，盐政与盐法同义。本文将盐法视为与盐业经营相关的法律和制度的集合，是盐政的组成部分。传统中国的国家治理是以行政为中心，法律和制度只是行政之工具。同时，国家治理既反映国家意志，又受制于资源和文化等诸多条件，而法律和制度往往是意志与限制条件作用的产物，有其内在的演变逻辑。因此，将盐法视为盐政的一部分也意味着一种研究和解释路径，即从国家意志和限制条件的互动来追寻盐法的演变。①唐中叶以降盐法的演变，主要是商专卖的发展和变化，其基本内容、演变的阶段及其特征，学界已基本研究清楚，②而其所反映的政商关系以及如何对其加以评价，却尚无定论，主要分歧体现在如何认识和评价“就场专卖”向“盐商占窝”演变的必然性及其崩溃等问题。如唐中叶复行盐业专卖后，属于商专卖的“就场专卖”并非一蹴而就，而且官专卖在后世亦有局部反复。那么，为何商专卖会成为不可逆转的潮流。再如该如何认识盐引作为国债券与“就场专卖”演变为“盐商占窝”的关系等。本文基于学界成果和笔者心得，尝试就上述问题作一解答。 一、就场专卖的市场理想 考历史文献源流，《周礼·天官·冢宰》记载，冢宰下属有“盐人”，“掌盐之政令，以供百事之盐”。③“盐之政令”即盐制、盐法，而“掌盐之政令”即掌盐政。《史记》载姜子牙始封于齐，“便鱼盐之利”为其“修政”要务。④唐穆宗长庆二年(822)，韩愈的《论变盐法事宜状》，可见“盐”“法”联用。⑤《旧唐书·第五琦传》记载，第五琦任户部司金郎中时，“创立盐法，就山海井灶收榷其盐”。⑥“盐”“政”合用，则始见于唐虞世南《北堂书钞》：“司盐都尉掌盐政。”⑦但“掌盐政”一词则在唐以前出现。唐宋以降，盐法成为公文书和政书中的常见词。而盐政一词则稍晚，在宋代才开始流行。明代出现了盐政的专门立法汇编——《盐法条例》。可见，唐宋以降，传统国家的盐务立法和管理大为加强，并具有连续性和渐进性的演化特征。这与安史之乱后中国社会整体历史发展变化的主要趋势一致。就盐业而论，商专卖已成为主流。商专卖亦大致可区分为“就场专卖”和“盐商占窝”两个阶段。前者典型代表为唐大历年间(766—779)由刘晏主持的“就场专卖”，后者典型代表则是明万历年间(1573—1620)最终在两淮运司确立而后被清朝继承的“纲法”。 对刘晏推行的就场专卖法，清康熙时(1662—1722)广西思明府教授高熊徵(1636—1706)曾撰《广西行盐议》一文，对其推崇备至。其文云： 考古盐法之善，无过刘晏。其理盐也，不过于出盐之乡置盐户，所煮之盐鬻于商人，任其所之。至江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之，故盐得常平。今各县有各县之引，不得任其所之也。专行官引，禁绝私盐，则非矣。商绝盐贵，然后减价鬻之也，盐何以得常平!且晏之理财，必委士类，今商皆积贾，惟利是罔，即佥土商，亦岂尽得其人。不得其人，则徒滋纷扰，法虽甚善，利害仍相等耳。⑧ 刘晏所推行的“就场专卖”在中国传统盐政史上是一大创新，开商专卖之先例。高熊徵对其予以高度评价，最重要的着眼点是商专卖初期并未划定销售区，盐商之间存在竞争，可以有效抑制盐价过高，并且为政府供应盐商罕至的偏远地区食盐的定价提供依据。而清代划定盐区，禁止越界销售，并且禁绝私盐，导致盐商间的销售竞争不复存在，政府干预也就失去了合理的定价依据。从纯逻辑看，这种评价是有道理的，但对照史实，则是没有依据的。其实在推行商专卖后，唐朝盐价就快速上涨，从每斗10钱急涨为110钱，贞元四年(788)又上涨为310钱。而边缘地区的盐价更为昂贵，“至有淡食者”。⑨考诸史实，商专卖的最大优势在于提高了盐政汲取财政资源的效率。 盐业专卖创自春秋时期的齐相管仲，战国时商鞅行于秦国，秦灭六国后推行于天下。汉兴，弛山泽之禁，盐业放任民营，汉武帝时复行专卖，东汉改为征税制。三国西晋又实行盐业专卖，东晋南朝复采用征税制，而北朝则专卖与征税更替不常，隋、唐前期为无税制。⑩唐玄宗开元九年(721)，唐代盐业开始实行征税。肃宗“乾元元年，盐铁、铸钱使第五琦初变盐法，就山海井灶近利之地置监院，游民业盐者为亭户，免杂徭。盗鬻者论以法。及琦为诸州榷盐铁使，尽榷天下盐”。(11)第五琦的专卖法，与管仲、商鞅、汉武帝所行者，都属于官专卖，即民制、官收、官运、官销。而刘晏所行者则与此异，将后两个环节改变为商运、商销。也就是说，刘晏盐法创新的核心是在食盐运销环节引入了商业资本。 在食盐运销环节引入商业资本，能大幅度避免官专卖的弊端，提高盐业经营效率。这既是刘晏之后盐业经营的成功经验，又是经过朝堂论争后形成的理性认识，韩愈《论变盐法事宜状》集中反映了这一点。唐穆宗长庆二年(822)，“户部侍郎张平叔议榷盐法弊，请粜盐可以富国，诏公卿议其可否。中书舍人韦处厚、兵部侍郎韩愈条诘之，以为不可，平叔屈服”。(12)韦处厚诘难分为十款(十难)，《册府元龟》收录六款，《唐会要》存其末段。(13)其与韩愈《论变盐法事宜状》的主张和事理基本一致。韩愈认为，商专卖与官专卖相比较的好处大致可以归纳为五点。第一，商人可提供灵活的金融服务。百姓贫多富少，除城郭居民外，有现钱买盐者十无二三，多用杂物和米谷交换。商人经营灵活，无物不取，甚至可以提供赊欠，待秋收时结算。而官营必收现钱和足尺的绢布，经手人员为规避风险，只能不卖盐给没有现钱或没有成匹足尺绢布的百姓，食盐销售规模必然大减，“坐失盐利常数”。第二，商人零售规模更为灵活，可以照顾到分散居住的僻远居民，而有赢利考核压力的官营则无法做到。第三，商人与消费者间是自愿的买卖关系，很难强买强卖。官营则有销售和赢利的定额考核，且官民地位不对等，有时会有强买强卖的现象发生。第四，与商营相比，官营既无法扩大销售规模，又无法精减人员，却要在盐价外多出车费和脚费，而商营则已经将其消化在已有盐价之中。第五，由商营改为官营，就会造成既有盐商失业，如无妥当善后，必然引发社会动荡。(14)
