引言 香港住房危机已从单纯的市场失衡演变为深层的社会与宪制难题。高企的房价、失控的租金、“劏房”激增以及公共房屋轮候时间持续延长，凸显了制度层面的结构性困境。①截至2023年，全港居于“非适切居所”(如劏房、工业大厦改装单位等)的住户超过20万户，其中“劏房”居民估算达20万人以上。公共房屋供应持续滞后，2024年3月公屋平均轮候时间达5.7年，连续五年超标，而公营房屋建成量从2018年的2.5万套降至2023年的1万套，远低于需求。②《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第39条虽通过援引《经济、社会及文化权利国际公约》确立了住房权的法律基础，但在制度实践中，住房权因缺乏可诉路径、衡量标准与执行机制，长期处于边缘化状态。这种边缘化源于港英时期土地财政与市场主导治理逻辑的延续，表现为财政克制、司法自制与行政技术化治理的协同抑制效应。 在全球住房金融化趋势下，香港住房日益被土地财政与金融资本逻辑所主导，从基本生活保障异化为财政收入与资产增值工具，进一步削弱其社会权利地位。③现有研究虽涉及司法克制④、国际人权义务⑤与土地制度⑥等面向，但缺乏整合住房金融化、财政结构与宪制逻辑的综合分析框架。本文主张，香港住房问题的核心症结在于宪制结构中权力配置与规范逻辑的失衡，导致住房权在政策、预算与司法环节中被系统性边缘化。为突破这一困境，需超越“法院中心主义”⑦，构建以权利优先评估为核心的制度回路，通过立法明确住房权的法定地位、改革行政体系以嵌入权利评估与参与机制以及重塑司法的规范启动功能，推动住房权从象征性承诺走向可操作的制度保障。本文结合政治宪制主义⑧与法律政治经济学⑨的分析路径，追溯土地财政的殖民根源及其宪制化延续，提出以“前置性权利评估”“财政正义重构”与“多元制度协同”为支点的改革方案，旨在增强香港宪制秩序的公共回应能力与法治正当性。 一、港式住房治理结构的殖民遗绪与宪制延续 香港住房权在宪制结构中的边缘化状态，并非源于1997年主权移交后的政策选择，而是历史制度深层延续的结果。这一制度结构的起点可追溯至港英时期，当时的殖民政府在没有民主授权与社会契约基础的政治环境中，通过高度集中且封闭的财政体制建构治理正当性，确立了以土地财政为支柱的制度路径。同时，政府持续以市场中立的语言框架掩盖社会权利的制度空缺，将住房问题排除于基本权利的范畴之外。此种治理逻辑在《基本法》的起草与确立过程中被制度化承袭，形成一个具有高度连续性的宪制结构，至今仍深刻影响香港的住房治理模式。 (一)土地财政与“高地价—低福利”结构的制度生成 殖民时期确立的土地财政体制，是香港住房权制度性边缘化的根本起源。在港英政府的治理框架下，住房未被视为应由国家保障的基本权利，而是被制度性地定位为财政收入来源、经济增长工具和社会管理手段。这一定位决定了住房政策始终围绕财政可行性与市场效率展开，远离社会权利的宪制逻辑。 “土地财政”(land revenue regime)是指政府凭借对土地的垄断地位，通过严格控制土地供应、抬高土地出让价格等手段获取可观财政收入。1898年签订《展拓香港界址专条》后，《新界条例》确立了土地名义上属皇家所有、实质由港英政府全面管理的制度框架。政府通过招标、拍卖、协定批地等方式掌控一级土地市场，将土地收益纳入财政体系，并将其与城市发展和经济规划深度捆绑。这种制度安排不仅反映了殖民地“财政自给”的统治需要，也构成以财政稳定取代民主问责与社会契约的治理逻辑。⑩ 战后香港人口激增，住房短缺成为普遍社会问题。然而，港英政府并未建立基于税收的社会保障体系，而是继续依赖土地收益支撑基础设施建设与行政运作，逐步形成“低税—低福利—高地价”的政策模式。政府有意压缩土地供应以抬高地价，形成“供地减少—地价攀升—财政扩容”的闭环机制。(11)这一机制不仅抬高了居住门槛，也强化了住房的资产化与投机属性，使其脱离了基本生活保障的应有地位。 土地财政结构压制住房权的机制，主要体现在三个方面：(1)土地用途的高度行政控制。《1947年城市规划条例》赋予政府全面调控土地使用、分区与重建的权限，使土地成为政府权力运作与财政调节的关键节点。(12)(2)财政收入对地价的深度依赖。尽管近年来政府已推动财政收入来源多元化，土地仍是香港政府重要的财政支柱之一。根据2022-2023年度财政实际资料，地价收入占政府总收入的11.2％，而物业印花税占比为11.2％，一般差饷占比为3.1％，合计“土地相关收入”约占总收入25.5％，为近年来的高点之一。至2023-2024年度，地价收入大幅回落，仅占总收入3.6％，印花税与差饷合计占比约14％，三者合计不足18％。土地收益高度波动，易受房地产市场周期影响。(13)(3)公共住房政策的工具化定位。1950年代启动的大规模公共房屋建设，虽在一定程度上缓解了基层市民的居住压力，但其政策目标始终是“临时安置”而非落实社会权利，更未确立任何具法律效力的住房保障框架。(14)
