农复会(全称“中国农村复兴联合委员会”，JCRR)是根据1948年美国援华法案，由国民党当局和美国政府互派专家组成的特殊美援机构，1948年10月在南京成立，主要职责是运用美援从事农村建设。农复会1949年底完全迁到台湾，迁台初期，农复会最为重要的工作之一是推动台湾在三七五减租基础上进一步实施农村土地改革。有关战后台湾土改，学界已经进行了深入研究，并取得了相当丰硕的成果。①其中针对台湾土改的动机与得以推行的原因，现有研究主要从国民党当局与台湾社会的关系入手。在此基础上，台湾学界形成了针对战后台湾土改的“支配性”论述，即国民党当局作为“外来政权”打压无力反抗的台湾地主阶层的“强国家—弱社会”二元对立分析架构。对此，近年来有学者提出了不同意见，指出台湾地主阶层并非完全被动与弱势，而是有一定的干预当局决策的能力，国民党当局也有意兼顾地主阶层的利益。②这一研究对重新认识台湾土改很有启发，只是其侧重点依然是国民党当局与台湾社会的关系。在这组关系之外，有研究者注意到美国的土改政策与整体外交政策对台湾土改的影响，以及美援支持下的农复会在其中扮演的关键角色。③但由于此前关于农复会的研究多将其视为超然、中立的专家型组织，忽略了农复会的美援机构特性，也低估了其对当局土改决策的影响力，④所以近年来有研究者提出美国对台湾土改决策与具体进程没有影响，或者认为没有文献显示美国积极干预了台湾土改。⑤笔者近期从农复会早期土改经验与美国冷战土改政策关系出发，认为农复会、台湾土改与美国对外政策之间存在复杂的互动关系，既有研究低估了美国对台湾土改的影响。⑥本文拟在此研究基础上，通过考察迁台初期农复会推动台湾土改政策从减租向强制性地权移转的限田政策演进的过程⑦，观察在台湾严重依赖美援的情况下，包括美援机构农复会在内，美国因素如何影响台湾土改政策的形成；从而突破现有台湾土改主流研究将国民党当局与台湾社会二元对立的局限，在深化战后台湾土改和农复会这一特殊美援机构研究的同时，进一步探究美国影响战后台湾社会经济体系的深层机制。 一、迁台之初农复会对台湾土改的推进与受挫 1949年底，农复会追随国民党当局全部迁到台湾，此后工作区域收缩到台湾地区。1949年7月以来在西南地区高调开展的以减租为中心的“台风方案”无果而终，⑧农复会土地组全心投入台湾的土改工作。 台湾在时任省主席陈诚领导下，于1949年4月至6月中旬完成三七五减租的换约工作。农复会作为幕后推手，当时就通过了“三七五减租计划”，向具体执行减租工作的台湾省地政局提供经费等方面的支持。1949年5月下旬，农复会来台考察台湾减租推行情况，不久又通过由台湾省地政局负责执行的“三七五减租扩大宣传计划”。但三七五减租从1949年3月开始筹备，4月即予推行，时间较为仓促，实施过程中及实施后都暴露出诸多问题。⑨1949年9月，农复会土地组组长汤惠荪陪同美国农业部土地改革问题专家雷正琪(Wolf I.Ladejinsky)来台考察三七五减租实施效果，雷正琪也发现地主与佃农均对地目等则、水租负担等不满，并存在黑市地租、撤佃、私下收取押租等违反减租政策的现象。针对这些问题，以及考察期间所见佃农的经济困境、农民对国民党当局公地政策和粮食政策的不满，雷正琪向农复会和台湾省政当局提出了调整地目等则、改进公地放租和放领办法、参照日本农地委员会改组耕地租佃委员会、将租约所定租期由3年延长到6年等建议。雷正琪在给农复会的考察报告中还指出，台湾佃农并无能力自行购买土地，地主出售的土地往往被城市居民或商人买走。即使减租后佃农收入有所增加，但因为佃耕面积过小，其收入增加有限，仅够用于改善生活条件和购买肥料、农具、牲畜等生产资料，对于筹集购买土地的资金作用不大。⑩“中国”地政研究所和台湾省地政局的研究也显示，减租后佃农平均每甲水田少缴地租稻谷1200斤，由此增加的收入约25.4％用于改善生活，约74.6％用于购买肥料、耕牛与农具等生产资料。(11)这说明仅通过减租无法实现“扶植自耕农”的目标，需要其他政策手段的介入。 基于雷正琪的考察所得和相关建议，农复会不久就通过了“地目等则调整计划”。因农复会当时将主要精力放在四川等地的减租，台湾土改的推进工作仍主要由台湾省政当局负责。雷正琪考察期间，具体负责土改执行工作的台湾省地政局长沈时可也陪同左右，雷正琪还与省主席陈诚有过交流，雷正琪的看法和建议直接影响了台湾省政当局的下一步决策。如台湾省地政局就表示：“为确保此次减租成果，并使其更精确完美起见，尚有地目等则、水租及组织佃农诸端，有待吾人之研究与改善。”并表示要在三七五减租之后，继续扶助佃农成为自耕农，达到“耕者有其田”的目的。其具体方法为：一方面鼓励佃农增加收益、节约储蓄；另一方面由政府举办扶植自耕农长期贷款，帮助佃农购买土地，同时实施限田，使地主逐渐放弃土地，转移投资工商业。(12)1949年12月5日至12日，台湾省政府召开1950年度行政会议，陈诚在会上指出，1950年台湾在农业方面最重要的工作是土地改革，三七五减租存在的问题必须随时改进。“如地目等则及佃耕面积的调整，小地主生活的补救，公地放租与合作农场经营的改善，举办自耕农贷款，积极的扶植自耕农与雇农等，皆为我们明年度的重要工作。”台湾省政府还将实施限田制度、调整佃耕面积、普查地目等则、扩大扶植自耕农贷款等土改措施列入1950年度施政计划。(13)12月23日，台湾省政府委员会议讨论通过“卅九年度行政会议所通过之实施土地改革方案应如何加紧进行以便完成案”，决议由民政厅牵头组成审查小组，拟具具体方案后提交省府委员会议。(14) 农复会土地组组长汤惠荪等人来到台湾后，12月下旬，土地组在已经通过的台湾土改计划基础上，准备提出“C”阶段、也就是1950年2月15日至6月30日期间的经费预算。土地组共打算提出5项，分别为继续进行的减租督导和研究计划，以及限田计划、公地放领计划、耕地租佃委员会计划、土地经济调查计划。(15)这5个计划与前述雷正琪的建议有关，也是土地组与地政局协商的结果。1949年12月28日，土地组受邀参加地政局的内部会议，讨论由地政局草拟的1950年台湾省土改计划草案。该计划草案针对私有土地限田问题提出了两个方案，一个为期一年半，一个为期三年，准备交由台湾省主席采择实行。12月29日，台湾省地政局、民政厅、建设厅、财政厅、农林厅等部门联合召开会议，讨论该土改方案，并预计在1950年1月底之前完成定案。(16)
