近代日本军政关系研究长期聚焦于探讨军部在国家政治决策中的角色，特别关注昭和时期军部逐步介入政治乃至把握国家最高决策主导权的政治过程。①许多学者认为，九一八事变是重要转折点，标志着日本由“军政协调”发展到“以军部为主导的政军关系”。②在此过程中，“统帅权独立”制度成为核心议题，其制度创设保障了军部在军事决策中的高度自主性，使其能够绕过内阁和议会直接向天皇负责，从而在对外扩张战争中发挥决定性作用。 现有研究大多关注军部与文官政府间围绕外交决策而衍生出的权力斗争，而较少涉及另一项关键制度——编制权。编制权虽不直接涉及军事行动，但其所涵盖的军费拨款、征兵、军队部署等行政事务，对战争规模和军队运作影响深远。因此，仅从“统帅权独立”制度解释军部的对外决策权力扩张，并不足以全面理解近代日本军政关系的复杂性。 本文试以1931年度若槻礼次郎内阁与陆军军部围绕军费与增兵问题的博弈为切入点，重新审视九一八事变时期的军政关系，论证政党内阁所具备的制约军部能力的制度依据和实践。尽管“统帅权独立”赋予军部决定军事行动的权力，但政府通过掌控编制权，仍可对军部施加实质性影响。当陆军要求增兵中国东北时，若槻内阁试图通过控制军费拨款来限制军部扩张。这表明，政党内阁并非完全受制于军部，而是能够利用财政手段在一定程度上影响战争规模。以往的研究主要依赖日本外交文书和参谋本部等统帅部门的档案，而本文则通过发掘大藏省、陆军省等机构的档案文献，进一步揭示政府在财政决策上的权力及对军部行动的影响。这对研究日本明治宪法体制下的政治决策具有重要意义，也为理解日本军国主义中央决策机制的制度成因提供了新启示。 一、明治宪法体制下的编制权归属论争 明治宪法在制度上明确规定了军政权(编制权)与军令权(统帅权，即军事行动指挥权)相分离、军部合议决策的军事管理形态。军队日常行政依据军政权，属陆军大臣和海军大臣的管辖范畴；作战部署根据军令权，由陆军参谋本部与海军军令部统括，陆军省和参谋本部、海军省与海军军令部分别组成陆军军部、海军军部，协调军政与军令。③值得注意的是，在现实操作层面，无论理论解释还是政治实践，军政权(编制权)的归属皆具有很大的解释空间。 (一)明治宪法体制下的法理规定：“统帅权独立”制与编制权的归属不明问题 明治宪法规定，“天皇统帅陆海军”④，这意味着军部在战时可直接向天皇上奏军事决策，仅对天皇负责，不对政府与议会负责。这种独立于政府与议会的上奏权被称为“帷幄上奏权”。以此为依托，形成“统帅权独立”制度，即军部战时有权不受政府与议会钳制，独立做出决策。明治宪法还规定：“天皇规定海陆军编制及常备兵额。”⑤《宪法义解》⑥将上述条款视为“编制权”的法源，并进行定义：“所谓编制之大权，细而言之，从军队舰队之编制及辖区方面至兵器配备、给予、军人教育、检阅、纪律、礼仪、服制、卫戍、城塞，以及海防、守备港口与出师准备之类，皆在其中。确定常备军兵额时，确定每年征兵数额，也在其中。”⑦由此可见，编制权囊括了日常军政管理的方方面面。对于编制权的归属问题，《宪法义解》解释称，“此固依责任大臣之辅翼，亦如帷幄之军令一般，属至尊之大权，而议会不得干涉”。⑧这表明，编制权属于陆海军大臣所管，由其直接对天皇负责，议会不得干涉。⑨需要指出的是，在宪政人事安排上，陆海军大臣身份特殊，他们既是内阁成员，又必须由军部推荐方能进入内阁。若政府与军部产生矛盾，掌握编制权的陆海军大臣决策时，最终需要服从军部的统帅权还是政府的行政权，明治宪法中并无明确规定，这就造成编制权的归属不明问题。 (二)“统帅权侵犯事件”中的编制权归属论争 如上所述，相关制度缺陷集中体现在1930年“统帅权侵犯事件”⑩中。所谓“统帅权侵犯事件”，指的是在没有与军部达成一致的情况下，1930年民政党滨口雄幸内阁签署了《伦敦海军军缩条约》，希望以此为依据，行使编制权，改革海军。这一主张遭到海军军令部的坚决反对，认为滨口内阁违反了“统帅权独立”的制度规定。以此为借口，在野党政友会以及右翼团体发起倒阁运动，在舆论界引发了围绕编制权归属的宪法理论论争。这场论争主要存在截然对立的两派观点(11)，一是由宪法学者美浓部达吉提出，认为编制权明显属于内阁辅弼事项，归属于行政权。(12)该论断在法理上赋予了政党内阁“掌握国防和外交的依据”。(13)二是所谓的“协同辅翼”论(14)，其来源于宪法学者有贺长雄的宪法解释理论。(15)该观点认为，编制权同时事关平时国防与战时用兵，属于“混成事项”，需要内阁与军部协商一致，“协同辅翼”天皇。其主张为在平时的政治决策中军部插手以编制权为核心的行政决策提供了法理依据。 (三)编制权最终归属论的深化和边界 事实证明，“统帅权侵犯事件”没有影响民政党滨口内阁达成政治目标，《伦敦海军军缩条约》最终通过枢密院审议和天皇敕裁，顺利完成国内签约程序。但是因该事件产生的编制权归属论争在九一八事变前夕进一步发展，“协同辅翼”论在陆军中不但获得共识，而且得到深化，形成了“统帅权优于行政权”的认识发展态势。 1931年7月，陆军省发布《有关统帅权问题》的文件，其中写道： 统帅权独立，基于如下理由，使其在本质上，无论平时战时，皆有绝对要求。 ……(二)军事百般的设施，若期其在有事之日，直接应对自如，则要求平时即准备整顿。军队以平时的组织态势，得以直接参与战时的活动，此乃理想状态。为此，统帅的根本组织，平时战时皆不能存在差异。若希望战时能够保持统帅权的独立，平时即要确保统帅权的独立，诸般准备计划需要无憾推进。 ……(四)国防方针及以之为基础的国防计划等，需要恒常一贯地立案决策，不容其动摇改变。然若将其置于国务范围内，必定会根据内阁更迭、政策相异，以至于会频频变更改正。此乃需将统帅权置于国务大臣辅弼之外的要因所在。(16) 这份文件得到陆军大臣的首肯。如前所述，在明治宪法体制宪政人事安排上，陆海军大臣身份特殊，他们既是内阁成员，又必须由军部推荐方能进入内阁，兼具国务大臣与陆海军大臣的双重身份。实际上，1913年山本权兵卫内阁修改“军部大臣现役武官制”，将陆海军大臣资格从现役扩大到预备役、后备役或退役人员。这一改革使陆海军大臣的职能行使较少受到军令部门的影响，扩大了其权限的独立运作能力。(17)但是从1931年《有关统帅权问题》的有关论述中可以发现，“统帅权侵犯事件”后，陆军大臣已然坚定地站在参谋本部一方，认为平时以国防方针及国防计划为核心的编制权归属于统帅权，而非行政权。为确保战时统帅权的顺利行使，要将平时编制权纳入统帅权的管辖之下，以排除文官政府换届、政策更迭而导致的编制权“立案”不稳定。在军政部门的观念中，“统帅权优位于行政权”的认识逻辑跃然纸上。
