2025年2月25日，美国特朗普政府推出“金卡”(Gold Card)投资移民签证计划，并于6月11日上线专属申请网站。①该计划是一项面向外国富裕阶层的付费入籍制度，申请者需支付500万美元并接受审查，以换取美国永久居留权乃至入籍资格。“金卡”名义上旨在替代传统的EB-5签证，但实质上偏离既有投资移民模式，其由行政命令直接推动、绕过国会立法的路径也引发广泛争议。尽管美国官方宣称该计划有助于经济复苏，但其法律基础、制度风险及长远影响需深入评估。 在全球投资移民制度日益常态化、各国对富裕阶层开放程度持续上升的背景下，特朗普政府以此作为优先改革对象，并同步收紧国际学生签证，强化对特定国家的签证限制。这一组合式移民政策体现出美国在国家安全、地缘政治与地缘经济多重目标下的制度考量。特朗普政府改革投资移民制度，在延续资本吸纳功能的同时，也嵌入了“国家安全例外”与“公民身份商品化”的逻辑，反映出移民治理的政治工具化趋势，对全球资本流动与移民治理格局带来潜在深远影响。 当前，学界对投资移民的研究多聚焦于经济效应与政策执行，②较少讨论其制度安全性与战略化转向。有鉴于此，本文以特朗普政府投资移民制度改革为切入点，探讨其背后的经济动因、安全逻辑与政治意图，进而在全球治理框架下审思投资移民制度的规范边界与未来走向。 一 国际投资移民制度演化、核心理念及其特征 与基于出生、归化或人道主义理由获取公民身份路径，或是通过家庭团聚、雇主担保等传统移民渠道不同，投资移民制度有着明确的交易属性和可量化的经济门槛，申请人需为东道国作出明确经济贡献以换取入籍或居留资格。围绕这一属性构建的制度流程，更加注重路径清晰度和程序高效性。投资移民最初是一种边缘性制度实践，自20世纪80年代开始，其逐渐转变为许多国家移民管理制度的关键组成。由此，移民群体也日益成为国家经济政策和地缘战略的重要载体。 (一)核心理念：移民准入机制的经济资本导向转变 购买公民身份的做法可追溯至古罗马时代，当时的罗马公民权赋予持有者诸多权利。③现代投资移民制度则始于20世纪80年代，一些小国为刺激经济，通过出售公民身份吸引资本，这种做法可以看作投资入籍制度的雏形。④加勒比地区、南太平洋和南美洲的一些国家最早推行“护照销售”计划，而美国、加拿大等大国更倾向于采用“投资居留”模式，体现其在授予国籍上的审慎立场。进入21世纪，投资移民逐步制度化并向全球扩展，主要分为投资入籍(citizenship by investment，CBI)与投资居留(residency by investment，RBI)两种类型。此外，一些国家通过双边协定提供替代性投资路径，如墨西哥富人倾向于利用《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement)⑤获取美国居留权，而非依赖烦琐昂贵的EB-5签证。⑥如今，全球已有八十多个国家实施某种形式的投资移民政策，该制度已成为常规的国家移民工具。⑦ 然而，国际社会尚未对投资移民制度形成明确且统一的定义。非政府组织投资移民理事会(Investment Migration Council)认为，投资移民制度是一种合法移民形式，主权国家通过立法，允许个人以投资换取居留权或公民身份，属于经济资本导向型制度。⑧基于上述概念，投资移民制度展现出与传统居留和入籍路径截然不同的特质。首先，投资移民制度突破了传统移民入境标准的限制。传统移民制度通常以居住时长、文化融入等社会资本作为主要标准，而投资移民制度则以经济贡献替代这些要求，允许个人通过经济资本快速获得居留权或公民身份，而无需长期居留。⑨其次，投资移民制度推动了传统移民居留筛查标准的迭代。传统移民制度侧重于居住时长、社会融入及同化程度等标准，相比之下，投资移民制度以其简洁高效的流程，并往往豁免语言要求、居住时长等条件，更有效地吸引了高净值人士的关注与青睐。⑩从这一角度看，投资移民制度在一定程度上更新了传统移民居留或入籍制度的程序性和实质性标准。 (二)制度本质：国家移民战略分化与公民身份价值重塑 投资移民制度在全球范围内呈现出一定制度分化，反映了各国根据其经济实力、治理能力与地缘定位所采取的差异性调节路径。(11)对于中小国家，特别是“全球南方”国家而言，投资移民制度主要作为一种经济型制度，其核心目标是将公民身份转化为可计量的商品，通过“护照经济”等来吸引外资，成为弥补国家财政赤字与增加外汇收入的重要手段。而对于北方国家，尤其是制度能力更强的大国而言，该制度则更多体现为一种筛选型制度，通常通过设定较高的投资门槛、居住年限以及监管审查等制度手段，实现对公民身份的间接赋予，从而维持其对国家移民治理体系的主权控制。尤其是，最发达的国家具备在安全与经济双重维度上设置移民壁垒的能力优势，从而能够将移民跨国流动纳入国家利益的战略性考量之中。(12) 可见，投资移民制度是不同国家能力结构与政治目标交织之下形成的分层化制度体系(参见图1)。这种分层不仅体现于制度设计的差异，也深刻影响了公民身份的意涵与获取方式。公民身份的商品化意味着，传统上由国家独占赋予的身份权利，正逐渐转化为一种可交易的稀缺资源。在这一过程中，国家不仅是制度的设计者，也作为利益博弈者参与市场调节，通过政策制定与调整吸引特定投资群体。然而，当国家将公民身份等主权性权利纳入市场交易体系时，国家就不仅是相关市场规则的制定者，也是该类“商品”的唯一合法供给者。由此，相关市场参与者在获取此类商品时，不仅关注制度安排的合法性，也关注国家本身的信任度。这也挑战了传统上将公民身份视为不可商品化的理论假设。(13)在此背景下，主权国家面临双重挑战：一方面，既要维护国家移民管理法律制度的正当性与合法性；另一方面，又须在制度开放与国家安全风险管控之间寻求平衡。
