一、问题的提出 1989年制定的《行政诉讼法》第54条将行政行为违反法定程序确立为行政行为的司法审查标准之一。从行政法治史上看，这一规定极其重要，被视为奠定了中国行政程序立法“最早的一块基石”。①因为这一末端的诉讼法规定将当时“上游”立法中疏于规定行政程序的缺陷充分地暴露了出来，由此催生了后续行政立法中的大量程序规范之出台。 尽管实定法层面的程序规范构成了评判行政行为合法性的重要准据，但从比较法上的经验来看，对行政行为的司法审查并不止步于此。在英美法系国家，法院依据正当程序(due process)、自然正义(natural justice)或程序公正(procedural fairness)等原则，延续着对行政程序问题的审查。②在大陆法系的法国，当法定行政程序规范过于僵化、不合理之时，行政法院的法官会援引法的一般原则(general principles of law)来矫正不公正的制定法。③法国最高行政法院甚至认为，行政程序领域的规范构建工作在本质上应由判例而非立法来推动。④在我国，实务部门也早已受到了上述观念的洗礼。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，就将“程序正当”列为依法行政的基本要求之一。而在行政诉讼领域中，尽管《行政诉讼法》所设置的程序审查标准是“违反法定程序”，但法院事实上借助该标准对违反正当程序的行政行为开展了大量的审查。⑤据此，说中国自世纪之交以来发生过一场行政法上的正当程序革命，并不为过。 晚近20多年间，中国行政法学界也对正当程序原则给予了高度关注。学者们围绕该项原则的历史发展、正当性基础、内容构成、司法审查进路等理论问题展开了充分探讨。⑥通过这些成果的鼓呼，加速了正当程序原则在法律共同体中的观念普及，也推动了该原则日益频繁地见诸行政法官的笔端。不过应当看到的是，在司法适用繁荣表象的背后，事实上也潜藏着不少问题。何海波教授在较早时就发现，在司法实践中存在着大量忽视正当程序原则的案例，即便是在适用了该项原则的案例中，它也没有成为法院裁判的主要凭据。⑦周佑勇教授亦指出，正当程序原则在具体适用中还存在大量被滥用的现象，且对于其适用范围和程度缺乏一个清晰的界定。⑧不过，上述研究多是基于最高人民法院发布的指导案例、公报案例等正面典型案例展开，且为个案素描式的观察。受限于所分析案例样本的整体代表性及数量，它们无法全面揭示正当程序原则在司法适用中呈现的问题状况。该原则在行政裁判文书上的真实适用图景，仍有待作出审慎细致的检视。 需要说明的是，在理论上，作为司法审查标准的正当程序原则，存在着狭义和广义之分，前者指法院将其援引为裁判依据，后者则是在更宽泛的裁判理由意义上加以适用。考虑到违反正当程序尚未被现行《行政诉讼法》第70条规定为司法审查标准，无法在裁判依据的层面上展开分析，因此，本文所称正当程序原则的司法适用是在广义上进行指称的，主要指的是正当程序原则作为法院裁判的理由，同时也包括在诉讼过程中当事人将其提出作为论辩理由。笔者将聚焦于对行政裁判文书中出现的正当程序话语展开实证分析，以揭示该项原则在司法适用过程中的真实图景。 二、案例分析样本与评价指标设计 对行政诉讼中正当程序原则的适用状况展开实证分析，首先需要设计科学的评价方案。这里涉及两个核心问题：一是分析样本如何选择；二是运用何种指标展开测量。本文选取警察行政诉讼领域中的裁判文书作为分析样本，通过引入三层次的评价指标体系，对该项司法审查标准的适用实效进行测量。 (一)以警察行政诉讼案件为观察剖面 自“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”(1999)以来，⑨历经20多年的发展，正当程序原则日益频繁地被运用于各类行政案件之中。在“北大法宝”数据库上粗略检索可知，其中收录的涉及正当程序的行政案件已逾一万件。⑩鉴于对如此大体量的案件展开全面分析存在实际困难，本文选取警察行政诉讼领域的案件作为代表性剖析样本展开分析。之所以聚焦于这一领域，主要是基于如下考量： 第一，警察行政案件的涉及面较广，历来是形成行政法总论规范的重要参考领域，以其为对象进行观察具有较强的代表性。同时，警察行政诉讼案件自20世纪80年代中后期便已出现，其历时性长，且受案量长期在各个行政管理领域中居于前列，可以确保该领域有持续发生和数量可观的案例可供分析。 第二，经过多年的执法规范化建设，公安机关的行政程序法制建设已日臻完善，且在整个行政管理系统中处于前列。不少原本属于纯粹行政法原则层面的正当程序要求，已经被实定法吸收。在此背景下，分析正当程序原则在该领域的适用状况，有助于管窥实定法的规定与作为法律原则的正当程序之间的互动关系。 第三，也是更为重要的是，在中国当前的权力结构中，法院在警察行政诉讼领域中面对的是较为强势的公安机关。相较于作为正当程序原则主要适用场域的教育行政诉讼案件而言，法院在审理此类案件时面临着并不宽松的审判环境，因而会有更多策略性考量。以该领域的案例作为样本展开分析，尽管可能会放大问题状况，但正如医生在检查病人时要选取病变最严重的部位展开病理分析，对正当程序原则司法适用状况的分析也适宜从法官最棘手的警察法案例入手。从彻底将问题暴露出来的角度看，将该领域的案例作为检视正当程序原则适用状况的“病理切片”，总体上仍然是妥当的。
