虽然多数行政行为都有裁量空间，但行政裁量问题在很长时间里没有得到正面回应。直到行政裁量基准逐步制度化之后，行政裁量一词才在行政实务和行政诉讼中广泛出现。在行政裁量基准成为行政裁量治理的重要抓手之后，司法如何回应这一现状，如何展开对行政裁量决定的审查，便成为值得诊断、总结和展望的重要话题。本文拟从司法审查的角度对适用行政裁量基准的常见问题进行梳理，揭示裁量基准的审查方法和适用技术，最后将其经验反馈至事前，对行政裁量基准的制定和适用提出一点建议。 一、裁量基准之于司法审查的意义 “无理由，不裁量”，①理由之于行政裁量具有重要意义，说明理由也部分地为法律所明确(如《行政许可法》第38条第2款关于不予行政许可应当说明理由的规定)。在法适用的过程中，行政机关通过法律要件的适用通常不能在案件处理上作出完结的判断，需要逐案补充裁量理由或基准形成判断。裁量理由的补充本身就是裁量权的行使。随着经验的积累，裁量理由日渐类型化。对于如何逐案补充必要的理由，行政机关有时会事前设定基准。裁量基准就是“关于补充基准的基准”，②或者说“裁量理由的规范化”。③ 裁量基准近年得到高度重视，这对我国行政裁量论的发展作出了独特贡献。在中央文件层面上，《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)还只是要求，“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”，而《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)使用了“行政裁量标准”的概念，要求“根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行”。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号，现已失效)进一步提出，要“建立行政裁量权基准制度……严格规范裁量权行使，避免执法的随意性”。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)要求，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。随后的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(中发[2015]36号)、《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》(中国共产党中央委员会、国务院2021年8月11日发布)都要求，“落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布”。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过)再次要求“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。在法律层面上，2021年修改的《行政处罚法》第34条规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”。在工作层面上，2022年，国务院办公厅专门作出《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(国办发[2022]27号，以下简称为《裁量基准意见》)，从总体要求、制定权限、类型和内容、制定程序、适用、监督等多个方面对行政裁量基准作出制度设计。 按照《裁量基准意见》，裁量基准有两种制定形式，一是规章，二是行政规范性文件。现实中已有以规章的形式制定的基准，但数量有限。④以规章的形式制定裁量基准，自然应当遵循规章的制定权限和程序，在适用时也应作为法源的一种来对待，因而，将其作为通常的规章而不作为裁量基准来处理，更为合适，下文也不讨论这种裁量基准。实践中，多是以行政规范性文件的形式制定裁量基准，当然，行政执法指南、执法手册等形式也在发挥着裁量基准的作用，也能被认作裁量基准。 规章以外的裁量基准不具有法的拘束力，但并非对行政机关没有拘束性。裁量基准相对于法律法规规章而言是法规范的具体化(对法规范的裁量性)，相对于执法机关而言是具体的规范要求(对执法者的规范性)。它通常是藉由平等对待原则、信赖保护原则、行政自我拘束原则等的转换而对行政机关发生事实上的拘束力。如果径直无理不适用裁量基准，则可能因违反这些法的原则而构成违法。⑤行政机关在处理具体案件时，在说明理由的部分应当引用裁量基准，增强裁量决定的说理性。《裁量基准意见》要求：“行政机关在作出行政执法决定前，要告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由，有行政裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。”这就是“明确适用”原则。⑥虽然我国目前尚无法律课予行政机关制定裁量基准的义务，⑦但《裁量基准意见》要求“到2023年底前，行政裁量权基准制度普遍建立”，现在各地方、各领域针对行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等行为已较为广泛地制定了裁量基准。 裁量基准的广泛存在，对于法院审查裁量决定具有重要意义。法院可以藉由裁量基准展开审查行政裁量权的行使，解决行政争议。这种审查可被称作“裁量基准准据型司法审查”。这种司法审查有其特别之处。首先是得以审查裁量。法院藉由裁量基准开始正视行政裁量的存在，可以进一步加大对行政裁量的审查强度，而不是如过去那样，声称其属于合理性问题而不予审查。其次是便于审查裁量。裁量基准为法院的审查提供了重要的线索和抓手。由于行政机关已经以适用裁量基准的方式说明了部分裁量理由，这就减轻了法院的认定判断的负担，法院就可以有针对性地展开审查。再次是展现司法审查过程。法院藉由裁量基准开展审查，也公开了司法审查行政裁量权的方法、考虑因素等，展示了司法判断过程，判决的透明度和说服力由此也能得到提升。⑧最后是合理定位司法审查。法院审查行政机关适用裁量基准的案件，是在审查行政机关已经给出的某种判断，较好地处理了行政机关与司法机关之间的关系。行政机关表明裁量的理由是行政机关行使裁量权时的义务，法院有权加以审查，而这种审查通常并不会以司法权取代行政权。裁量基准准据型司法审查已然展开，并初具规模。对近年来行政诉讼案件的梳理发现，裁量基准准据型司法审查大致从以下几个方面展开。
