一、问题的提出 作为我国社会主义市场经济的重要组成部分，民营经济在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥着重要作用，是推进中国式现代化不可或缺的力量。数据显示，改革开放四十多年来，我国民营企业数量已超过5500万家，在全国企业总量中占比高达92.3%，民营企业实现蓬勃发展，民营经济完成从小到大、由弱变强的转变。①与此同时，民营企业存在涉法涉诉后遭遇公权机关过度介入或干预的问题，妨碍民营经济高质量发展。因此，2023年7月，中共中央、国务院发布意见强调要“进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产……最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响”。②2024年7月，党的二十届三中全会再次重申要“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。③2025年5月，为将党中央支持民营经济发展壮大的政策方针予以制度化、规范化、法治化，④避免民营企业在执法司法活动中遭遇不公正对待，我国首部专门推进民营经济发展的法律即《中华人民共和国民营经济促进法》(以下简称《民营经济促进法》)正式施行。 党中央反复以高规格形式强调依法保护民营企业合法权益的重要性，特别是将刑事诉讼中的财产保护与人身保护置于同等重要地位，指明了应当规范适用涉企财产的查封、扣押、冻结(以下简称“查扣冻”)等对物强制措施。⑤然而实践中，办案机关对民营企业不当适用“查扣冻”措施的现象仍比较多见。⑥对此，有学者建议按照诉的原理和规则，对涉案财物处置制度进行系统改造，真正实现程序处置的相对独立性；⑦有学者主张充实涉案财物处置的规则体系，强化办案机关管理职责，建立专门化、具体化对物之诉审判程序；⑧有学者提议在入口处严格贯彻比例原则和司法审查原则，在管理上建立跨部门的涉案财物管理中心，在出口处构建对物之诉的专门程序。⑨现有研究为完善涉案财物处置制度提供了重要参考与指导，对公安司法机关正确理解和适用“查扣冻”措施大有裨益。不过，一方面，相关研究成果未在区分适用对象的基础上，结合实务中颇受关注且适用后果直接关涉生存发展的民营企业展开细致分析，导致对策建议能够在多大程度上改善涉企犯罪的“查扣冻”问题，很难达成共识；另一方面，大多数成果侧重于解决现象本身存在的问题，未从制度设计的功能出发进行考察，致使研究结论容易偏离预期目标。有鉴于此，笔者首先从规则体系的角度探究对民营企业适用“查扣冻”措施的功能定位，其次考察公安司法机关适用实践的偏离及其原因，最后提出功能回归路径，从而提升涉案财物处置制度的规范化、文明化和法治化水平，助力民营经济高质量发展。 二、平衡各方利益的制度功能定位 从解释论角度探讨对民营企业适用“查扣冻”措施的功能定位，必须将其置于现有法律规范之内探求相关规定所要实现的、在整体价值统领下的方向和目标，⑩需要考察现行有效的各个层面的规范性文件：一是基本法律，即《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)；二是部门规章或司法解释，主要包括《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《公安规定》)、《人民检察院刑事诉讼规则》(高检发释字[2019]4号，以下简称《高检规则》)、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释[2021]1号，以下简称《高法解释》)；三是部门规范性文件或司法解释性质文件，主要有《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》(公通字[2013]30号，以下简称《“查冻”规定》)、《公安机关涉案财物管理若干规定》(公通字[2015]21号，以下简称《公安管理规定》)、《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》(高检发[2015]6号，以下简称《检察管理规定》)、《关于规范办理刑事案件适用资金冻结措施的若干规定》(公通字[2024]22号，以下简称《冻结规定》)；四是党政联合发文，即中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》(中办发[2015]7号，以下简称《处置意见》)。上述文件揭示出“查扣冻”措施的功能定位在于促成多方利益的平衡兼顾。 (一)保护功能：挽回被害人受损利益 自1996年《刑事诉讼法》将被害人规定为当事人以来，被害人的权利与地位日益受到重视，加之近年来恢复性司法理念的融入程度不断加深，公安司法机关在对涉企财产采取“查扣冻”措施后，格外关注被害人合法财产的返还问题。通过梳理规范性文件可知，(11)相关内容主要有以下几个方面。首先，专门机关均负有审前返还义务。一般来说，被害人的受损权益越是及早得到弥补，越有利于缓和社会矛盾与修复社会秩序，更好地实现可被“感知”的正义，(12)因而《刑事诉讼法》规定了专门机关适用“查扣冻”措施后，应当返还被害人的合法财产，这一义务贯穿于刑事诉讼全过程，且必须及时履行，不得无故拖延。其次，被害人有权申请返还合法财产。从体系化视角分析及时返还规定，由于缺少强有力的程序制裁规则，公安司法机关能否及时履行返还义务，很大程度上取决于办案人员的个体意志，并受个体智慧与能力的影响。(13)因此，为了避免专门机关怠于履行返还义务，被害人及其法定代理人、诉讼代理人有权提出返还申请，对于申请后的决定不服，可以通过控告、申诉等方式获得救济。最后，返还被害人财产有一定的条件限制。除了被害人有损失之外，还包括财产权属明确、合法，不损害相关人员的合法利益，不影响诉讼活动的顺利进行。事实上，只要涉案财物能够覆盖被害人的损失，加之被返还的财物能够以照片、录像或者复制品等形式作为证据使用，满足各项条件并不困难。
