教师是教育教学活动的基本要素和重要主体，是教育发展的首要资源。近年来我国不断通过相关政策确认并提高教师的地位，2018年《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中明确提出要“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”[1]；2025年《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》再次提出要“提高教师的政治地位、社会地位、职业地位”，保障教师工资薪酬待遇，“维护教师职业尊严和合法权益”，“让教师享有崇高社会声望、成为最受社会尊重的职业之一。”[2]但随着社会变迁，我国教师开始面临内部群体分化、权利义务失衡、职业评价负面、薪资待遇不足等现实问题，[3]教师的法律地位仍未得到全面保障。 整体来看，学界基于教育阶段、教育类型和办学性质对不同教师群体的法律地位进行研究，内容主要为教师法律地位的内涵阐释和保障路径，相对缺乏基于教师职业特性的理论思考。作为承担国家公共教育职能、在学校中专门从事教育教学活动的人员，教师职业不可避免地同时具有公共性与自主性。[4]因此，需要从教师职业的公共性出发，探讨我国教师的法律地位问题，并从教师的法律身份、法律关系、权利和义务以及福利待遇方面进行制度性设计，进一步保障教师的法律地位。 一、现行教师立法中教师法律地位规定存在的主要问题 《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)自1994年实施以来，已走过30多年历程，在维护教师合法权益、提升教师队伍素质和社会地位、促进教师队伍建设管理法治化以及推动教育事业高质量发展等方面作出了重要贡献。然而，随着政治、经济、社会的深刻变化以及教育事业的重大变革，[5]国家有关部门颁布《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》等指导性、政策性文件，对全面深化新时代教师队伍建设改革提出了新的要求和意见，《教师法》在教师队伍的建设、管理等方面已难以满足新时代的发展要求。从立法内容来看，其对教师法律地位的规定仅停留在职业群体的身份界定层面，未能针对教师职业的特殊性制定进一步的法律身份规范。法律身份是基于法律赋予而形成的法律关系主体的社会归属及其地位，教师法律身份不仅体现教师的权利义务，也决定了教师在社会关系结构中的位置，其与政府、学校、学生的关系，以及资格任用、工资待遇、权利救济的途径和方式等各个方面。[6]现行《教师法》缺乏反映教师职业性质特殊性的法律身份规范，这导致法律在实践过程中产生诸多问题。 (一)教师内部差异弱化，人事纠纷频发 随着教育体制改革的深化和民办教育的蓬勃发展，教师群体已从过去统一的“国家干部”身份逐渐分化，形成基于教育阶段(如基础教育、高等教育等)和学校性质(如公办、民办)的多元群体。《教师法》所确立的教师资格制度规范了教师的准入门槛，而其他的法律规范则针对不同角色群体进行了细化。例如，《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》以及《幼儿园管理条例》等法律法规均对教师的法律地位、权利义务及法律责任作出了差异性规定。这种分散化的立法模式进一步凸显了教师群体的内部差异性。 然而，现行《教师法》对教师职业内部群体的差异性缺乏充分考量，以单一化的规范覆盖多元化的实践，将所有履行教育教学职责的专业人员统一赋予“教师”这一法律身份，并通过一体化的聘任制度及合同规定进行管理。这使得教师与学校、教育行政部门等主体之间的法律关系性质模糊不清，进而导致实践中各级各类学校的教师管理呈现非法治化倾向，教师人事纠纷频发。民办学校教师的聘用关系更倾向于劳动合同性质，而公办学校教师则往往涉及事业单位人事关系，二者在社会保障、职业晋升、解聘程序等方面存在明显差异。从法律分析的角度看，无论是在法律身份、法定权益还是与相关主体的法律关系上，民办学校教师都具有特殊性，[7]应在法律上给予差别化规定。 (二)教师权利保障不力，义务规范模糊 一方面，教师作为“履行教育教学职责的专业人员”，应享有的专业权利缺乏保障。教师的教育教学权是教师最基本、最主要的权利，[8]是指教师依据其自身的专业判断可以自主作出某种行为或决定的可能性。[9]每一个真正的权利都是一种自由，包括权利主体的意志自由和行为自由，主体在行使权利时不受他人强使。[10]然而，在考核体系、学生“绝对权利”观、非教学任务等多重因素的作用下，教师丧失了本应享有的教育教学权。具体而言，第一，当前义务教育阶段依然存在唯分数、唯升学倾向。[11]在以升学率为核心的考核体系下，教师不得不将主要精力投入应试准备，而这就需要严格执行各级教育行政部门的工作指令，遵循已设定好的课程教材、教学大纲乃至教学范式等硬性要求。高度统一的管理模式看似科学合理，实质上却压缩了教师的教学自主空间，损害了教师做出专业判断的自由权利。第二，学生“绝对权利”观制约教育惩戒合理实施。随着学生权利得到重视，教师在管理学生，特别是实施教育惩戒时，极易引发与学生及家长、学校和教育行政部门之间的纠纷。尽管《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称为《意见稿》)将公办中小学教师定位为国家公职人员后，行使教育惩戒权成为教师指导评价权的一部分，但在学生“绝对权利”观的影响下，正常惩戒行为被家长、学校乃至教育行政部门归为体罚或变相体罚的情况依然时有发生，使得教师不得不缩减教育教学活动内容以避免产生冲突。第三，教师非教育教学任务加重。有学者对我国242967名教师的工作情况调查，结果发现义务教育阶段教师每周工作总时长平均达60.10小时，而其中正常教育教学活动时长为47.84小时(占比79％)，非教育教学活动时长为12.26小时(占比21％)。[12]这不仅反映出我国教师工作时间普遍较长，同时也说明教师在完成教学任务之余还需承担较为繁重的非教学工作。而现行的法律却无法保障其拒绝不当指派事务的权利，无形之中削弱了教师的教学自主权。
