一、引言 建立规范、持续、稳定和高效的财政收入体系是推进财税制度和国家治理能力现代化的重要方面。近年来，地方政府非税收入高企、债务风险加剧等一直是社会各界广泛讨论的问题。我国非税收入占一般公共预算收入的比重由2009第一季度的11.05%上升至2024年四季度的20.36%。因此，从源头上厘清地方政府征管行为变动的内在逻辑与制度成因，对于深化和完善现代税收制度、保障地方财政可持续运行和提升地方政府治理能力都具有重要的意义。 大量文献从财政压力的角度来解释地方政府的征管行为，尤其以土地财政和地方债的研究为多。就土地财政而言，现有研究对其主要成因仍存在争议。例如，范子英(2015)基于部长更换的准自然实验发现地方政府的投资冲动而非财政压力是土地财政的主要成因。毛捷和曹婧(2021)利用取消农业税这一负向财政冲击实证发现财政压力是导致地级市政府土地税收比率显著提高的重要原因。曹光宇等(2020)利用取消农业税这一准自然实验发现，财政冲击越大的县，设立融资平台的概率越大。曹婧等(2019)基于新口径的城投债数据发现晋升压力而非财政压力是城投债扩张的主要原因。 值得注意的是，内嵌于央地关系框架的财政收入预期增长的安排，对地方政府收入征管行为具有深刻的影响。首先，财政收入预期增长的数值一经确定，经过层层分解下达至基层征收机构后，使基层具有较强的完成压力(高培勇，2006)。其次，财政收入预期增长的安排提高了地方政府征管行为的道德风险。政府财税征收和统计的复杂性使得系统准确的审计监督较为困难。基层政府为完成或者超额完成财政收入预期增长，可能会采取先征后返、借款缴税等手段来应对考核。最后，目前地方政府财政收入口径复杂，财政收入预期增长通常只针对一般公共预算收入。预期增长的高低将深刻影响地方政府在税收收入与非税收入、不同税种以及不同非税项目之间的选择。 现有文献已对地方政府的GDP增长目标管理责任制进行了大量的研究，评估GDP增长目标的设定对经济增长(李书娟和徐现祥，2021；Chen et al.，2021；龚锋和陈子昂，2022；Gong et al.，2025)、投资(刘淑琳等，2019)、创新(王贤彬等，2021)、生产效率(余泳泽等，2019)和官员晋升(Li and Zhou，2005；Li et al.，2019)的影响。近年来，也有一些文献对财政收入增长预期展开了研究。白云霞等(2019)和田彬彬等(2020)认为地方税务机关会加大税收征管力度以完成税收预期增长，从而导致企业税负显著上升。张少辉等(2021)发现财政收入预期增长提高会通过资本深化和税负转嫁的方式影响企业的劳动收入份额。吕冰洋等(2022)实证发现政府年内预算征收进度与企业纳税增长显著负相关，由此导致的纳税非平滑和非中性问题将不利于企业经营效率的提高。冯晨等(2024)发现，母子公司所在地区超额税收增长目标差距越大，母公司转移利润的动机越强。 有鉴于此，本文从政府财政收入预期增长角度切入，利用地级市面板数据，系统研究其对地方政府征管行为的影响。研究发现：第一，地方政府在面临更高的财政收入预期增长时，存在以高速的非税收入增长弥补税收增长不足的现象，其中国有资源(资产)有偿使用收入的提高是导致非税收入比重增加的主要原因。第二，地方政府在不同类型的税种之间也存在着差异化的征管策略。实证发现，财政收入预期增长的增加显著提高了地方税比重，尤其是土地四税在税收中的占比。第三，除了常规的完善税收征管之外，地方政府还会通过财政补贴等方式实现财政收入预期增长。 与现有文献相比，本文的主要贡献在于：第一，梳理了财政收入预期增长如何在理论上影响地方政府征管行为的逻辑机制，结合多层级组织中的激励约束机制、集权与分权理论，以及委托—代理框架下的目标不一致与信息不对称问题，分析了财政收入预期增长在实际运行中的内在影响，揭示了有别于传统财政压力视角的作用机制。第二，本文收集并整理了地级市层面的细化财政收支数据，在此基础上，对税收与非税、非税收入内部以及不同税种之间的征管措施进行划分与实证识别。第三，构建Bunching估计模型，量化分析了地方政府实现财政收入预期增长所采取的主要方式。 二、制度背景与理论分析 财政收入预期增长是国家实现不同阶段发展战略的重要支点。根据新《预算法》的规定，各级政府预算由各级政府编制。因而政府在每年年初大都会公布当年一般公共预算收入的预期增长率，围绕其建立的指标体系、责任体系和考核体系，成为塑造地方政府行为模式的重要制度力量。 由于影响经济发展和财政收入的因素十分复杂，准确编制财政收入预期增长的难度大大增加，财政收入完成数偏离财政收入预期和经济基础的情况时有发生。近年来，随着预决算编制科学程度的提升，整体偏离度大大下降，但每年都有部分省份决算收入大大偏离预算收入的情况发生。例如在2017年，有11个省份决算收入与预算收入的偏离度超过了5%。并且很长一段时间以来，我国财政收入的增速都大幅高于GDP增长率，例如2011年，我国GDP增速为9.3%，而全国公共财政收入增速达到了24.8%①。当预期增长的安排在人大报告并通过后，层层分解、层层下放，成为各级政府和相关部门重要工作内容。 年度财政收入预期增长的数值“约定俗成”成为显性绩效指标后，可能激发层层加码现象(龚锋和陈子昂，2022)。统计发现，2006-2019年4326个地级市观测值中，只有655个样本财政收入预期增长的比率低于省级的增长率。实际执行过程中绝大部分地区完成了预期增长的比率②。例如在2006-2019年统计的465个省级观测值中，只有50个样本(占比10.75%)没有完成预算数，且绝大部分集中在经济欠发达地区。
