一、引言 政府如何征税、征税到什么程度，这既是财政的核心问题，也是国家治理体系和治理能力建设的重要问题。税制结构是提升国家能力和治理水平的关键制度基础，直接影响财政汲取能力、宏观经济治理能力乃至社会治理能力。党的十八届三中全会以来，历次重要会议均将优化税制结构作为改革的核心议题。即将开启的“十五五”时期(2026-2030年)，是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。面对战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的复杂环境，税制改革必须更好地服务于以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的战略全局。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》)指出，要“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，并强调“增强宏观政策取向一致性”“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“增加地方自主财力”。在此指引下，税制改革一方面要为国家治理体系和治理能力现代化提供稳定、可持续的财力支撑，切实增强财政对高质量发展和全国统一大市场建设的保障能力；另一方面，亟需主动回应经济转型升级、人口结构深刻变化、数字经济加速演进等新挑战，推动税制结构向更加规范、协调、高效的方向优化，全面提升税收在服务国家战略、夯实现代财税治理基础中的制度功能。 当前我国税制运行正面临前所未有的结构性压力。从收入端看，近年来税收和财政收入增速持续放缓，显著低于历史平均水平。2020-2024年，全国税收收入名义年均增长率为2.27%，一般公共预算收入年均增长率为3.03%，而2010-2019年这两个指标的年均增长率分别为10.46%和10.95%。与此同时，税收收入和财政收入占GDP的比重也呈逐渐下降趋势。自2019年实施大规模减税降费政策以来，税收收入占GDP比重由2018年的16.71%逐年降至2024年的12.97%。①这一水平不仅低于新兴市场和发展中经济体(Emerging Markets，EM)约16%的平均水平，更显著低于发达经济体(Advanced Economies，AE)约25%的平均水平。②若采用国际货币基金组织(IMF)可比口径衡量广义财政收入，即在剔除四本预算间重复项并将土地出让收入还原为扣除开发成本后的净收益后，2023年我国广义财政收入占GDP比重仅为26%(楼继伟，2025)，低于EM国家约30%的平均水平，更远低于AE国家约40%的水平。③从支出端看，财政支出呈刚性提升，且增速持续高于财政收入和税收收入。2024年，全国一般公共预算支出增长率为3.64%，而税收收入和一般公共预算收入为-3.40%和1.34%，收支缺口进一步扩大。④ 值得注意的是，收支缺口在未来一段时期内将进一步扩大，根源在于财政支出刚性持续增强与财政收入增长动能显著减弱的双重压力。在支出端，2035年远景目标要求基本公共服务实现均等化，显著缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。为实现这一目标，教育、医疗、基础设施等领域的财政投入必须持续增加。从发达国家走过的现代化进程看，随着人均GDP的提高，财政支出占GDP比重普遍呈现长期提高趋势，这一趋势被称为“瓦格纳法则”，我国也必将受此法则的制约。在收入端，政府性基金预算收入作为一般公共预算的重要补充，其核心来源土地出让收入近年因房地产市场深度调整而大幅下降。为填补由此扩大的收支缺口，财政对债务融资的依赖不断加深。据财政部统计数据显示，2024年，全国政府负债率(含隐性债务)已达68.7%⑤，财政可持续性面临挑战。此外，近年来地方财政收入对支出的覆盖率已跌破50%⑥，地方财政支出对中央转移支付的依赖程度不断加深，地方财政运行的自主性和稳定性受到严重削弱，也将影响改变中央和地方原有的分配格局。 财政压力是人口结构深刻变化、数字经济迅猛发展、税收征管能力相对滞后、地方税系不完善等多重因素交织作用的结果。其一，老龄化减少劳动力供给，削弱了个人所得税税基，同时还显著推高养老、医疗和社会福利等刚性支出，形成“减收增支”双向挤压。其二，数字经济发展对税收增长带来重大挑战。数字经济下组织方式、交易形态和支付手段的变革，使现行税制与数字场景适配性不足，课税对象、纳税人身份、税目与税率的认定难度大幅上升；流转环节趋于扁平，压缩了中间环节的税基，导致流转税课税节点减少；所得与成本确认缺乏可靠凭证。此外，跨区域平台交易加速税源向总部所在地或税收优惠地区集中，进一步加剧税收与税源的错配。其三，新业态对税收征管带来系统性挑战。虚拟产品、在线服务、数字货币等新型商业模式突破了传统以物理存在为基础的征管边界，使得课税对象难以识别、纳税行为易于隐匿、涉税金额难以评估。纳税主体数量和类型迅速增加，也显著提升了涉税数据获取与分析的难度。其四，地方税系不完善。“营改增”后原属地方的营业税上划中央。现有地方税种收入规模有限，远不能进一步满足地方的财力需求与支出责任，进一步扩大了其对上级转移支付的依赖。尽管党的二十届三中全会提出“增加地方自主财力，拓展地方税源”⑦，但以目前消费税的改革进程来看，进展缓慢。这些因素相互叠加，共同加剧了财政收支矛盾与央地财政关系的结构性失衡。
