城乡融合发展是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等多方面的内容，其本质是通过城乡开放和融合，推动形成城乡居民权利平等、城乡要素流动自由、城乡公共资源配置均衡、城乡基本公共服务均等、城乡居民生活质量等值的共建共享共荣的城乡生命共同体[1]。中国式现代化以人口规模巨大、共同富裕等为核心特征，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确将“基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”作为2035年的远景目标①。2025年是“十四五”收官之年，即将迎来的“十五五”时期是实现2035远景目标前极为重要的五年，“十五五”时期推进城乡融合发展的速度和质量直接关系到2035年远景目标能否顺利实现。“十四五”时期，我国持续建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，并提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”“率先在县域内破除城乡二元结构”的战略举措，城乡二元分割的局面得到明显改善，县域内城乡融合发展取得了突出成效。但也要看到，当前城乡融合发展体制机制仍不完善，实践中还有诸多问题未有效解决，城乡公民权利平等化、城乡要素流动自由化、城乡公共资源配置均衡化、城乡基本公共服务均等化、城乡居民生活质量等值化的城乡生命共同体没有完全形成。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对“完善城乡融合发展体制机制”进一步做出了重大改革部署[2]，为“十五五”时期推进城乡融合发展指明了方向。为更好地谋划“十五五”时期的城乡融合发展工作，有必要对“十四五”时期取得的进展进行总结，对“十五五”时期面临的挑战进行分析，从而提炼“十五五”时期推进城乡融合发展的思路和政策。 一、“十四五”时期推进城乡融合发展的成效 “十四五”以来，我国新型城镇化和乡村全面振兴统筹推进，城乡融合发展的体制机制和政策体系基本确立，城乡要素流动更加顺畅，新型城镇化建设质量不断提升，城乡发展差距和居民生活水平差距持续缩小，为“十五五”实现良好开局奠定了坚实基础。 (一)城乡要素配置实现效率效益双提升 促进城乡要素自由流动和平等交换，在城乡间形成劳动力、土地、资金、技术、数据要素汇聚的良性循环，是推进城乡融合发展最重要的基础。“十四五”以来，党中央和国务院统筹谋划促进要素自主有序流动的改革方案，充分考虑了城乡间的要素配置问题。党的二十大明确提出，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”[3]。党的二十届三中全会进一步强调，“促进城乡要素平等交换、双向流动”②。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发，尤为强调健全城乡统一的土地和劳动力市场③。随着要素市场制度体系的完善，我国城乡要素双向流动和平等交换的机制逐步健全，城乡间要素配置实现效率效益双提升。 一是城乡要素配置效率提升。一方面，要素入乡规模扩大。2024年末，全国返乡入乡创业人员近1300万人，人社部门支持以农民工为主要对象的创业园区和返乡创业基地达到2200多家④，较2020年末增加近290万人⑤，“乡创客”“新农人”带动更多技术、资金等要素流向农业和农村。2021-2024年，全国一般公共预算支出中农林水支出累计95648亿元，年均增长6.89％⑥。2024年全国涉农贷款余额和普惠型涉农贷款余额分别较2020年增长31.86％和90.48％，普惠型涉农贷款余额占贷款总额比重较2020年提升1.17个百分点(图1)。同时，2024年新发放的普惠型涉农贷款平均利率较5年前下降2.49个百分点⑦。可见，“十四五”时期，我国农村地区对于外部金融资源的可获性持续增加，资金使用成本显著降低，农村金融的包容性和普惠性不断提升，有助于为劳动力、技术和其他生产要素在城乡之间双向流动开辟渠道[4]。另一方面，在乡要素得到激活。2022年底，自然资源部启动新一轮(2022年底—2024年底)深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，在保留原来33个试点县(市、区)的基础上，拓展到全国近400个县(市、区、镇)[5]。截至2024年4月，试点合计完成农村集体经营性建设用地入市719宗，累计带动产业投资规模达1441.57亿元⑧。此外，高素质农民人才队伍明显扩大，截至2024年7月，我国已累计培育900多万名高素质农民⑨，较“十三五”末期增加超过400万名⑩。
图1 “十四五”时期城乡金融资本要素流动情况 数据来源：根据中国人民银行和国家金融监督管理总局公布的数据整理。 二是城乡要素配置效益提升。城乡要素配置效率的提升带动了我国乡村经济发展效益提高。其一，农业生产方式更加智慧。数字赋能、科技赋能、人才赋能持续拓展人工智能在农业中的应用场景，农业生产智慧化水平不断提升。“十四五”以来，全国超过1000个“无人农场”投入运营，实现了从播种到收割的全流程自动化(11)；全国安装北斗终端的农机约200万台，植保无人机年作业面积超过4.1亿亩(12)。上述新质生产工具的使用，改变了农业部门的技术基础和组织模式，赋予农业生产系统以稳定性、规律性、精准性，进而推动农业生产力的能级发生裂变式提升[6]。其二，乡村经济发展更具活力。乡村经济融合发展态势明显，认养农业、乡村旅游、农业直播等新产业新业态蓬勃发展。2023年9月至2024年9月，抖音电商全年挂车售卖农产品的短视频数量为1157亿条，直播间农特产商品讲解总时长达3825万小时(13)。新产业新业态的蓬勃发展有效释放了农村地区消费潜力。数据显示，2024年前三季度，全国乡村旅游接待人数为22.48亿人次，接待总收入为1.32万亿元，同比增加9.8％(14)；2024年我国农产品网络零售额6832亿元，较2020年增长64.27％(15)。以三产融合发展为路径，实现“延一接二连三”，有助于突破高耗能、低效率的传统农业发展模式，促进农产品向高品质、高附加值的方向转型，进而推进农业产业的现代化转型。
