一、问题的提出 习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式。”①科学制定和接续实施五年规划是一个统筹当前与长远的过程，既要聚焦当下影响发展活力释放和人民生活改善的突出问题，谋划切实有效的解决思路和政策安排，以此更好地实现现代化的阶段性目标；更要从长远角度统筹谋划、一体推进经济社会全方位发展，从宏伟目标倒推和明确现阶段必须完成的任务。纵观五年规划史，从“一五”计划到“十四五”规划，五年规划目标的调整既有延续性又有调适性，其中的战略调整既是前瞻性的设计，也是基于实践经验的总结(鄢一龙，2013)。实际上，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式制定和执行政策的循环过程(韩博天等，2013)。鉴于此，无论是评估既有规划的实施效果，还是展望未来规划的远景思路，都要结合历史纵深和发展实际去思考规划目标任务的内涵与逻辑。 财税体制改革是五年规划中的重点内容，财政本身作为国家治理的基础和重要支柱，也要为五年规划的实施提供资金保障和政策支持。面向“十五五”思考财税体制改革的基本思路以及财政应聚焦和支撑的重点领域，一方面，从五年规划目标的延续性看，需要相应地回顾“十四五”时期财税体制改革的成就和问题，归纳总结出改革经验和下一步需要攻克的重点难点。具体而言，建立现代财税制度是一场关系中国现代化事业的深刻变革(楼继伟，2021)。“十四五”时期财政面临在自身可持续发展前提下支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要任务(闫坤和张鹏，2020)，应对财政收入波动需有更多的准备，应对财政支出安排需有更长远的考虑(杨志勇，2021)，在统筹发展与安全中为经济社会的稳定发展打下坚实基础(冯俏彬，2021)。另一方面，从五年规划目标的调适性看，需要根据新形势下新的战略要求，探索“十五五”时期深化财税体制改革的总体思路、路径步骤和重点举措。根据党的二十大、党的二十届三中全会作出的战略安排，“十五五”时期是中国到2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年，也是加快推进完成300多项改革任务的关键五年。这就意味着与“十四五”规划相比，“十五五”规划在新的复杂国际形势和国内发展变化下、在重要的时间节点和战略安排下，将聚焦新目标新任务谋划战略部署并制定路线表、时间图。为此，本文从时点、难点、着力点的角度思考和归纳“十五五”时期财政面临的新目标新任务，在此基础上探索和总结“十五五”时期财政政策取向与作用方式，以此得出“十五五”时期财税体制改革的重要突破口，尝试着为“十五五”时期谋划财税体制改革提供参考。 二、聚焦战略部署：“十五五”时期财政面临的新目标新任务 认识“十五五”时期财政面临的新目标新任务，应从推进中国式现代化的关键阶段着眼，剖析和识别国内外发展环境变化对中国经济社会带来的潜在影响，挖掘和总结经济主体行为转变和经济动能转型的内在逻辑，以此把握“十五五”时期财政需要支持的重点领域。 (一)时点：推进中国式现代化的关键阶段 习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家”②，“中国式现代化是分阶段、分领域推进的，实现各个阶段发展目标、落实各个领域发展战略同样需要进行顶层设计”③。从中国式现代化的历史纵深观察规划制定执行的过程，五年规划是全面建成社会主义现代化强国在规划期内的关键部署，充分体现了推进中国式现代化的战略意图、中长期目标和阶段性任务。具体而言，“一五”计划至“五五”计划将优先发展重工业作为重点任务，“六五”计划开始逐渐强调社会建设的关键作用，“十一五”规划则体现了发展理念和政府职能的重大变革，“十四五”规划强调以新的内涵和方式实现第二个百年奋斗目标。与“十四五”规划相比，“十五五”规划会继续围绕提升发展质量和效益及民生福祉做好前瞻性部署，同样也面临着一些新时期的必答题。 在战略意图上，“十五五”规划作为迈向2035年基本实现社会主义现代化的重要衔接，将进一步围绕中国式现代化的基本内涵和根本要求做好战略部署。“十四五”规划开篇明确“开启全面建设社会主义现代化国家新征程”，强调在战略导向上立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展；党的二十大报告则是进一步阐释了全面推进中国式现代化的战略部署，明确了中国式现代化的原则要求和目标任务；党的二十届三中全会决定则是列出了推进中国式现代化的改革清单，强调把改革摆在更加突出的位置。“十五五”规划或将继续聚焦中国式现代化的中国特色具体部署重点项目和政策安排。例如，中国式现代化的首要特征是人口规模巨大的现代化，其中既蕴含着基于中国人口国情推动中国式现代化的复杂性和艰巨性，也蕴含着中国由人口优势转向人才优势潜藏的巨大发展机遇。这就意味着，一方面，要统筹解决超大规模人口的就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等一系列现代社会的问题；另一方面，要充分挖掘人才红利以实现经济现代化和人的现代化同时取得实质性进展。“十四五”规划强调了促进人的全面发展，具体要建设高质量教育体系、全面推进健康中国建设和实施积极应对人口老龄化国家战略。近五年来，国家层面又提出优化人口发展战略，健全人口发展支持和服务体系等一系列新的部署。“十五五”规划或将进一步从人口高质量发展破题，主动布局以人口高质量发展支撑中国式现代化。而在相应的政策安排中，财政要积极发挥支持人口高质量发展的作用，充分考虑人口变化因素，将“投资于物”与“投资于人”紧密结合，继续支持教育卫生事业改革创新，不断加强普惠托育、基本养老服务体系建设。
