一、问题设定 在数字技术不断应用于行政活动的场景中，行政活动的手段、方式、程序在技术逻辑的驱动下发生深刻变革，这种变革表面上看是行政程序维度的变化，但实质上会对行政组织系统的结构及权责分配产生重大冲击。以行政监管为例，面对高度复杂、多元且跨域的风险，行政组织越来越依赖大数据、人工智能等技术来提升监管效能，实现数字赋能。①数字化监管技术具有不同于传统行政规制的技术特性，可概括为如下三点。第一，预测性。大数据分析提高事前风险研判和预测能力。第二，穿透性。通过数据挖掘和画像等手段深入捕捉监管对象信息。第三，集成性。行政组织通过跨越部门权责边界，进行数据共享，打破信息壁垒。从场景来看，“预测式执法”技术已在一些国家用于治安管理。例如，美国警方借助算法模型预测高犯罪风险的时空区域；我国推行的社会信用体系则整合多源数据对个人和企业进行信用评分，以预判和防范风险。②藉由数字技术的赋能效应，行政监管可大幅度提升风险防控的主动性和精准性，但数字技术也对原有的行政组织结构及行政权配置带来冲击。例如，政务数据共享必然要求数据归集。我国数字政府建设中已经提出政务数据“应归尽归”，③数据归集和共享成为数字行政的底层制度。但政务数据突破行政组织权责配置的框架而进行共享和归集，实际上意味着数字行政的组织架构必然会突破原有的组织法逻辑。具体而言，大数据驱动的行政监管将突破原有按职能、地域和层级划定的职权边界，传统科层制的权力配置及运行逻辑受到冲击。数字化监管带来的不仅是行政手段的变革，还有对行政组织结构及权责配置的巨大冲击，并引发行政组织法层面的新问题。 当前，针对数字行政的法律风险，法学研究已经起步，诸如算法画像、大数据检查等数字监管手段的法律边界与正当性问题成为讨论热点，学者们关注算法偏见、防范数据滥用、保障程序公正等方面。④这些探讨为数字时代行政法治提供了宝贵见解。然而，现有研究大多着眼于具体措施的微观层面，聚焦于行政程序与手段变革，缺乏整体性视角，很少深入研究数字化对行政组织法基本原则(如组织法定、权责一致等)的冲击。换言之，从行政组织法出发的系统性理论框架仍然阙如，现有研究对数字时代行政权力结构变迁的认识尚不充分。 造成这一研究薄弱的深层原因之一在于传统行政法观念的束缚。以往理论认为行政组织的构成有“法律上的建构”和“事实上的建构”之分。前者涉及机构设置与职权法定，后者则指人员编制、设备配备等事实要素，并不直接产生法律效力，因此无须重点纳入行政组织法规范。简言之，在传统观点看来，只要机关的法定职能不变，内部采用何种技术手段无关宏旨。⑤然而在数字时代，这种看法已难以成立。数字技术深度嵌入行政过程，足以改变权力运行的轨迹和格局：技术系统的引入重塑了信息传递与决策执行的方式，实质上影响着行政权力的分配。若仍将行政机关的技术基础设施视为纯粹内部事务，显然会低估其对权力结构的塑造作用，也会忽视相应的法律控制。尤其在数字化监管背景下，数据平台、算法节点、数字门户等新型权力承载体，构成了“准组织性”存在，参与了行政任务的分配、决策的形成与权力的运作，其功能与结构早已突破了原有行政法体系的预设。 总之，数字行政所带来的不仅是监管工具的革新与行政程序的变化，也必然包括行政组织结构与权力分配的重塑。我们需要在肯定技术对行政赋能的同时，深入审视其引发的权力关系重组，为数字行政背景下行政组织法的逻辑变革提供指引。本文基于上述问题意识，拟从行政职权配置变革的角度出发，剖析数字时代行政权力运行的新特点，并探索相应的法治应对之道，以期为构建与数字时代相适应的行政组织法框架奠定基础。 二、行政权运行的媒介之变：从文书行政转向数字行政 从本质上讲，行政活动是一种信息流管理的过程。政府在法律的授权下针对各种不确定的社会因素进行调控，通过信息的收集、整合、分析，作出判断与处置，从而将各种不确定性降到最低，妥善调整社会与市场秩序。⑥因此，行政权力的内部构造与权责配置逻辑必然与信息处理的可能性和传输媒介的特性密切相关。毋庸置疑的是，现代国家的行政管理体制从未独立于技术而存在，行政和行政法的变革路径始终是技术可能性与行政原则相互作用的结果。《论衡·别通篇》云：“汉所以能制九州者，文书之力也。(汉)以文书御天下。”从历史发展上看，国家行政职能的展开，自始即以物理空间、文书制度与人员调度为媒介，其组织合法性与权力实践亦以“可记录、可归档、可调度”为必要条件。正如韦伯所述：“书面文书和官员的持续操作相结合，便构成了官僚，这是一切类型的现代组织行动之核心。”⑦具体而言，早期官僚体制的构建，建立在三大制度媒介之上：一是物理标识系统，如办公场所、执法装备、办公座次等具体空间与设备，是权力具体化、制度物化的重要表现；二是文书流转体系，以红头文件、书面批示、执法笔录为代表的纸质行政生产机制，是权力形成、传递与存档的主要通道；三是人员在场原则，通过公务员“亲自到场”，完成对行为合法性的展示、对社会的制度化信号发布。⑧其中，档案不仅是行政活动的“事实记录”，也反映了“授权—归责”的“可追溯结构”。行政管理的文书、档案制度，甚至在口头讨论实际上作为权力行使的场合，也是适用的，例如预备性讨论、动议和随后的决议，以及形形色色的指示和法令，都用文书固定下来。档案和官员的行为持续结合在一起，就产生了办公机关——作为任何现代组织活动的核心。⑨ 理想型官僚制的特点在于：固定的官职范围、严格的层级结构、书面化的文书系统以及明确的专业分工。⑩这种强调规则化、文书化、分工化的结构安排，正是建立在对行政行动“记录能力”的制度化依赖之上。(11)文件和书面记录是搭建官僚制的基石。在现代国家建构的过程中，各国政府逐步统一了档案保存、文件流转、书写格式等规则，使行政行为的形式标准化、归档流程制度化。通过各级负责的方式，早期的组织法建立起对公文的过程监控、质量控制，如同流水线分工一样。文书制度所承载的并非只是“短期记忆”，而是通过长期文件归档，实现经验的制度化。(12)行政权力的展开过程依赖书面规则设定的边界，程序的启动、推进与终结则依赖书面文件的生成、传递与归档。文书在其中既是行政活动的形式外壳，又是组织内部权责运作的凭证与媒介。掌握文件代表着知识的分配，更代表着行政授权和组织地位的分配。(13)从功能上看，文书行政不仅是一种技术体系，更是官僚制合法性的重要来源。公文制作的轨迹(公文的草拟、纠正与发布)，就是官僚制的运作过程。(14)
