党的二十大提出，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力[1]66。党的二十届三中全会对完善党内法规制度体系作出进一步安排，强调完善党内法规，深化党的建设制度改革，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制[2]45、44、30。党中央的上述部署，为当前和今后一个时期完善党内法规制度体系指明了方向。关于如何完善党内法规制度体系，学界和实务界进行了积极探索。中央办公厅法规局在中国共产党成立100周年之际提出，要从紧紧围绕贯彻党的指导思想，坚持党的全面领导，保持党同人民群众血肉联系，全面从严治党向纵深发展，服务党和国家工作大局，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，推进中国特色社会主义法治建设等七个方面入手[3]39-52。有的学者主张全方位统筹推进各位阶、各领域、各层面、各环节党内法规制度建设[4]31-33。有的认为要正确处理党内法规和规范性文件、国家法律的关系，进一步厘清党内法规和规范性文件的界限，完善党内法规的制定、实施和保障制度；协调党内法规内部的规范冲突和部门分类，加强党的领导法规制度建设；进一步明确党内法规和国家法律的调整界限，实现两者的双向衔接协调[5]19。有的认为，要从构建以党章为遵循的党的领导法规制度和党的建设法规制度两大板块、以法典化为突破口强化制度体系的系统性建设、在体系模式上构建“1+M+N”三层级制度结构并保持第三层级制度规范的开放性和兼容性等方面，优化党内法规制度体系的逻辑结构[6]55-57。有的强调，应当持续推进党内高质量立规，加快党内法规法典化进程，推动备案审查、法规解释、实施评估机制一体建构，促进党内法规体系同国家法律体系的进一步衔接协调[7]5。上述举措和观点，从确立基本原则、采取统筹方法、处理内外关系、优化逻辑结构、强化工作链条等不同视角提出完善党内法规制度体系的策略和方法，都有重要借鉴价值。但无论是理论界还是实务界，对党内法规制度体系的目标是什么，判断达到这个目标的标准又是什么，都鲜有提及。党的一些法规文件对党内法规制度建设目标作了规定，但未形成权威正式定论。总的看，党内法规制度体系的“相貌”模糊不清，这显然不利于党内法规制度体系的科学构建。 笔者认为，目标是制度建设的必备要素。制度建设首先要确定目标。目标对于制度建设至少有三重作用：一是指明目的、方向，引领制度建设沿此方向向前发展；二是表征界桩、刻度，标示制度建设所到达的里程；三是内含标准、要求，以此衡量制度建设的完备程度。以目标为导向，让制度建设可感知、可预测、可评估，是从事物的本源出发，加强制度建设的正确路径。唯有目标明确、正确，方能抵达制度建设的成功彼岸。探讨党内法规制度体系完善问题，不可不研究党内法规制度建设的目标要求。本文拟从理论上讲清楚党内法规制度建设的目标是什么，澄清党内法规制度体系的面相，并在此基础上探求党内法规制度体系的完善之道，以助力党内法规制度建设，更好将法规制度优势转化为国家治理效能。 一、党内法规制度建设的终极目标与形成标志厘清 一般说来，制度建设的目标由终极目标①和形成标志构成。所谓终极目标，是指制度体系的最终样态，表述通常比较原则、简洁，寥寥数语就勾勒出制度体系的轮廓。所谓形成标志，是对终极目标的具体化，表述通常比较具体、系统，阐释、界定终极目标。以中国特色社会主义法律体系为例。1997年党的十五大提出要加强立法工作，“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的终极目标。为明确中国特色社会主义法律体系的内涵和特征，九届全国人大常委会成立专题研究小组，提出法律部门齐全，每个法律部门基本的、主要的法律已经制定，各法律部门之间、不同位阶和不同效力等级的法律规范之间紧密配合、相互协调的形成标志[8]28。 事实上，党内法规制度建设也有自己的终极目标和形成标志。2012年5月26日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)首次提出，“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”，将党内法规制度建设的终极目标确定为形成“党内法规制度体系”，形成标志表述为“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”。此后一些法规文件的相关表述有所变化，下文将作详细介绍。虽然《制定条例》等法规文件提出了党内法规制度建设的终极目标和形成标志，但仍有两个疑点有待澄清。 (一)终极目标：是党内法规体系，还是党内法规制度体系? 在党的法规文件中，关于党内法规制度建设的终极目标，有党内法规体系和党内法规制度体系两种表述。首先看党内法规制度体系的表述。如前所述，2012年《制定条例》最早提出党内法规制度建设目标，用的就是“党内法规制度体系”。此后，2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》(以下简称一五规划)、2016年《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》、2017年党的十九大报告、2018年《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称二五规划)表述党内法规制度建设目标，均沿袭这一表述。 再来看党内法规体系的表述。2014年党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次将党内法规制度建设目标确定为形成“完善的党内法规体系”。2019年中共中央修订的《制定条例》、2019年党的十九届四中全会和习近平总书记2021年7月1日在庆祝中国共产党成立100周年大会上表述党内法规制度建设目标，用的都是“党内法规体系”。
