一、问题的提出：从强注意力到弱注意力 在中国公共政策执行过程中，领导注意力构成了关键性驱动机制。它是指上级领导能够在众多治理任务中建立优先次序，通过注意力的差异化分配，以自身权威影响政策的执行效率[1]。相较政府日益增多的行政事务与信息量，科层组织的注意力始终属于稀缺资源，领导高度重视有助于打破政策执行的常规体系，推动治理资源的重新配置，从而对政策执行模式与治理绩效产生重要影响[2]。在国家跨越式发展与治理现代化转型进程中，领导高度重视已成为各级政府推动政策执行的常态化手段，越来越多地被应用于各类政策领域[3]。因而，理解领导注意力与政策执行效率之间的复杂关系在实践与学理上均具有重要意义。 注意力强度是影响政策执行效果的关键变量。现有研究一开始主要关注强注意力在政策执行中产生的积极治理效应。学者们指出，强注意力形塑了政策议题的议程设置与优先级排序[4]，在多任务委托—代理结构中，代理人依据委托人注意力强度的变化，动态调整其精力与资源的分配策略，优先保障高关注度政策的执行效能[5]。强注意力也是推动科层组织运动化的基本转换机制，领导高度关注带来了工作专班、领导小组、督查等重要政策执行工具的启动，这有助于集中行政资源，并建立综合性政策执行网络，解决部门分割、层级梗阻等问题[6]。同时，强注意力伴随着强激励效应的扩张，能够增加政策执行压力的层级传递，打破科层组织的惰性与沟通不足等问题[7]。领导亲临现场更推动了注意力下沉至一线，既监督政策落实，又能及时调整政策执行方向[8]。此外，领导注意力也有助于制造整体性的社会动员声势，有利于群众对政策的认同与接受[9]。这些研究有助于揭示领导注意力提升政策执行效能的作用机理，但均基于强注意力范式，预设注意力强度与执行效率呈显著正相关。 近期领导注意力研究呈现显著转向。由于强注意力的负面效应不断显现，学者们开始更深入地探究强注意力的“失灵”机制，反思性研究持续涌现。如在示范创建中，学者们发现领导注意力强度的提升为示范点建设带来了大量治理资源，但也削弱了示范点进行政策试验、形成探索性经验的积极效应，从而陷入“造点”的资源陷阱[10]。在公共服务领域，基于对市长服务热线的考察，既有研究发现领导过度关注容易打破治理体制的合理结构，导致辅助性治理模式占主导地位，引发服务替代、资源错配、压力过载等问题[11]。强注意力不仅带来了政策议题“策略性偏好”，以及议题关注“碎片化”和“不连续”等问题[12]，下级政府对强注意力的过度竞争也容易引发注意力内卷、基层形式主义等政策执行困境[13]。基于此，一些学者总结性地提出，领导注意力需维持在适度区间才能提升治理效能[14]，且必须转换为基层的政策认知与执行能力，否则仍可能导致治理失灵[15]。 这些反思性研究打开了领导注意力研究的视野，并使得弱注意力议题得以凸显——弱注意力很可能并非低效率状态，而是与强注意力同样具有独特的治理效能与政策功能。弱注意力是指领导在特定事务中配置的注意力强度相对较低，作为与强注意力对应的状态，它也能塑造特定的机会与约束环境，从而激活不同的组织模式与主体行动。不同于强注意力范式将弱注意力视为注意力的缺失与不足，甚至是不通过强注意力就难以克服的科层困境[16]。本文主张弱注意力并非一种“消极状态”，其与强注意力并无本质优劣差异。作为领导注意力的常态配置形态，弱注意力同样能够对政策执行产生特殊影响，因而可成为匹配特定政策需求的有效治理工具。事实上，学界对弱治理工具的研究趋势已经超越领导注意力范畴，延伸至弱激励、边缘部门以及消极行政等多个领域[17-19]。这并非偶然，在当前国家治理体系高速运转、各级政府过度依赖强治理工具的背景下，“弱”治理研究具有深刻意义：它引向了在强国家时代如何有限度地使用国家力量、建立合理治理模式的深刻反思。 究其本质，弱注意力治理效能被忽略的根源在于学界过度强调领导主体能力，并将领导意愿与组织适调能力等同于治理成效。这种认知偏差导致强注意力与强治理能力简单对应，弱注意力自然就被片面视为消极治理状态。这一自上而下的视角忽略了领导注意力需要依靠注意力客体得到真正的表达与贯彻，而注意力客体具有显著的自主性与自利扩张诉求，会依据注意力强度的变化形成差异化的互动模式，而由此塑造的行动者结构最终影响着领导注意力的实际执行状态。正是这种机制，使得领导注意力往往偏离初始组织意图，产生复杂的政策执行效果。因此，探究弱注意力的治理功能需要建构新的分析视角，本文将从注意力客体的行动者结构出发，考察弱注意力驱动的行动者结构，以及这一行动者结构对政策执行的影响。 为了更好地呈现这一变化，本文以A市的美丽乡村建设政策为例，过程性地考核这一政策的长期执行过程。A市是中部地区的省会城市，该市的美丽乡村建设政策在五年内经历了领导强关注到弱关注的变化，政策执行的行动者结构与执行效果随之变化，具有较强的经验典型性。笔者所在研究团队在A市长期调研，为过程性地考察该政策提供了支撑。 二、分析框架：注意力客体与行动者结构 公共政策执行不仅依赖制度规范与组织结构的运行，而且离不开相互关联的行动者的积极参与。政策决策与政策执行理论均充分注意到，行动者的能动性以及相互关系对于政策过程诸多环节的重要影响[20-21]。这些研究表明，行动者是制度与组织的运行载体，他们始终保有一定的自主性，能够依托其在政策体系中的位置，情境性地维护自身利益、追求特定目标，并在相互影响与博弈的动态过程中逐渐形成稳定的互动模式[22]。多元行动者相互关联形成的稳定互动模式就可称为行动者结构[23]。行动者结构强调政策执行所依托的科层结构不是刚性的，而是在行动者过程性地互动中动态化地呈现不同运转形态，从而影响政策执行效率。事实上，现有领导注意力研究就深受政策决策理论的影响[24]，其将主体认知能力与组织结构相关联，强调决策者对组织运作的形塑作用。但既有研究更多强调领导的自主性，将注意力客体视为被动角色，忽略了他们的能动性，因而也就难以深刻把握不同注意力强度带来的复杂影响。注意力客体是领导注意力贯彻的基本载体，他们的行动逻辑与策略行为深刻影响着政策的执行效果。因而，需要从注意力客体行动者结构的视角来深化既有研究。
