一、问题提出 党的二十届三中全会明确提出：“促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度。”这对我国平台经济发展和监管提出了根本性的指导方针。按照中央部署要求，近年来我国坚持统筹发展与规范、活力与秩序，不断推动平台监管体系的发展和完善，取得了显著的成就。进一步健全平台经济常态化监管，需要不断着力推动与平台经济特征相适应的监管体系建设和改革。 在传统经济形态下，与西方国家监管权往往集中在中央政府或联邦政府不同，中国的监管权实行分级属地化配置，地方分权化被认为是中国监管体制的重要特征。[1]-[9]且相对于早期监管体制实行省以下垂直的“软集权”以及环境监测实行省以下垂直的“选择性权”，[10][11]在过去十余年中，中国的监管体系被认为走向进一步地方分权，2013年以后出现了“综合分权监管模式”，即不仅不再独立设置监管机构而归并到综合部委内部，而且，地方政府的监管责任持续加重。具体表现在取消工商和质监部门的省以下垂直管理体制，同时将执法权逐步下放到县区级；即便在能源监管和金融监管等传统监管集权的领域，监管权也逐步从中央部分下放到省级。这种属地化的地方分权化监管，目标在于缓解监管过程中的问责缺失问题。[12]在这种地方分权下，不仅发展型地方政府、财政联邦主义和政治锦标赛被认为是中国经济增长的重要政治根源，[13][14]而且，地方承担了发展和监管的双重重任，以分担和分散社会风险。[15]-[18] 在平台经济兴起的背景下，这种地方分权的监管体系将不得不面对冲击。在西方，平台经济与传统经济的两大差异，即看门人角色和三方经济模式，被认为在消解传统经济的监管架构。那么，平台经济是否会推动中国监管体系的再造？特别是地方分权化的监管体系如何调适以适应具有高度市场集中性的平台经济？本文梳理四个平台监管领域的监管权配置，剖析平台经济兴起下央地分治在监管领域的调整，揭示中国监管体系的再造图景。 二、文献评述：平台经济与监管体系再造 在西方国家，平台经济兴起所带来的核心挑战是，它们的商业活动没有被工业时代的监管模式很好地覆盖。事实上，西方的平台公司往往是通过积极地进入法律灰色地带而发展起来的。学者甚至用“游击资本主义”的概念来描述西方国家这种新兴的政治主导和经济运作的平台逻辑，即它们的盈利能力依赖于对法律灰色地带的积极利用，以及它们利用网络力量在政治上公开竞争和重塑立法的能力，“监管套利”构成了平台公司商业模式的一部分。[19][20]在这个过程中，平台企业被认为是“监管企业家”，利用其结构性权力、工具性权力和平台权力，形成了“挑战者捕获”模型，即忽视和绕过现有监管法规，从而使得平台监管体制与已有监管体制双轨运行，即对传统行业的广泛监管与对作为监管挑战者的平台公司的弱监管并行。[21][22] 在这样的背景下，各国监管体系都在回应作为市场看门人和私营部门监管者的巨型平台形成的挑战。第一，作为市场看门人的平台与监管体系再造。一方面，在平台商业模式下，平台作为零边际成本公司，规模扩大和获取市场支配地位成为其主要的商业盈利目标。这种商业模式使得平台具有自然垄断的倾向，对传统监管形成了新的挑战；[23]另一方面，与传统垄断企业以市场份额和规模为衡量不同，平台的支配地位并不完全在于市值和市场份额等“规模”指标，而在于它成了市场规则的制定者和市场基础设施的搭建者，平台公司通过数据和算法，构成了“监管结构”(regulatory structure)，规定了工人和雇主、买家和卖家、客户和承包商、创作者和观众、广告商和消费者之间的互动条件，它所占据的结构性地位使其能够控制市场双向流动。[24]亚马逊(Amazon)不仅在零售市场占有巨大份额，更重要的是，它的结构性地位使其能够控制市场双向流动。同时，平台企业不仅构成了市场基础设施，而且它也是公共话语的管理者。像YouTube不仅是技术平台，也是发言平台和机会平台，塑造着公共信息的提供。[25] 平台作为市场看门人的角色推动了监管体系再造。2022年，欧盟理事会正式通过了《数字市场法案》(DMA)和《数字服务法案》(DSA)。DMA适用于“看门人”平台，明确其权利与规则，确保其不会滥用市场支配地位，营造公平且有竞争力的数字环境。DSA则对“超大型在线平台”(VLOPs)和“超大型在线搜索引擎”(VLOSE)有特殊的审查制度。DMA特别关注市场公平竞争问题，DSA则主要关于内容服务和用户权益保护。欧盟的两项重要监管法案都与平台规模及其基础设施地位有关。进而，还有研究者认为，低于VLOP阈值的平台存在监管盲区，同样会利用他们的市场力量来对抗强制性审计员和风险评估员，从而产生“审计捕获”(audit capture)。此外，部门平台(sector platform)规模没有那么大，但也被认为具有数据化和基础设施化愿景。[26]这些都与基于传统市场份额的反垄断监管不同，被纳入了基于市场看门人和社会保护的监管架构。 第二，作为私营部门监管者的平台与监管体系再造。原有立法与平台经济缺乏兼容性的问题源于法律的两个基本原则：一是监管立法基于双方关系的链条经济(chain economy)；二是合同法规则以规范合同双方关系为主。平台经济改变了传统经济的模式，从产业链经济变为了平台加入的三方经济。三方经济模式使得监管面对多层次用户交互和多元行动者参与。对于这种新经济，虽然有的国家本着“轻触式”监管(light-touch regulation)传统，即给予平台企业监管豁免或者优待式监管(preferential regulation)，主要通过澄清平台营办商的地位、明确平台用户身份和建立信誉体系规则来给予平台宽松的发展环境。但是，平台经济依然被认为造就了一种全新的多方监管体系，为消费者和用户等参与监管过程提供了渠道和平台。
