一、研究问题与文献评估 改革开放四十多年来，中国取得了举世瞩目的发展成就。作为推动制度变迁的“第一行动集团”，地方政府不仅在促进经济增长中居功至伟，其区域性的政策试验也是国家治理转型不可或缺的重要推力。一方面，地方政府创新带来治理绩效和合法性的有效提升，这固然值得欣喜[1]。但另一方面，那些所谓的“不成功的创新”与“政策停滞”也同样值得深思。近年来，一些地方政府在公共自行车计划、河长制、人才新政等方面进行了创新探索，但有的创新仅仅昙花一现，由于缺乏实质性运作，并未产生预期效果。 事实上，采纳并不等同于执行。在地方政府创新中，创新政策设计与实践运行之间相互割裂的创新脱耦现象并不罕见。“脱耦”(decoupled)这一概念源于新制度主义组织学理论，用来形容组织要素间相互割裂的状态，特别是组织行为和正式制度间的松散耦合[2]。这意味着，组织实践活动表面上虽然维持与制度安排一致，但实质行为却可能与之脱节[3]。创新脱耦是指地方政府在正式宣称采纳一项创新的同时，却放弃了对其的实际执行，地方治理实践呈现出与创新“外壳”相互脱离的状态。在现实情境中，同样一项创新在不同地方政府的嵌入程度和实施效果也可能大相径庭，部分创新能够深度嵌入地方治理实践，实现有效融合，而另一些地方政府则仅在形式上遵循或推崇某项创新，实质上却与创新理念和目标发生脱耦。因此，本文的核心问题是：地方政府创新中的创新脱耦现象为何屡见不鲜？地方政府是基于何种考虑作出创新脱耦的行为选择？不同地方政府创新是否存在差异化的脱耦模式？其样态差异和结果表现分别是什么？此外，应当如何看待地方政府创新脱耦对地方乃至国家治理带来的深刻影响？ 从现有文献看，创新脱耦这一前沿性话题的研究成果零星分散在各领域，表达话语和切入视角存在差异，尚未形成相对一致和完整的分析框架[4][5]。学者们大多并未直接聚焦脱耦行为来探讨地方政府对政策创新的采纳和实际执行之间的松散耦合，而是分别从创新扩散与政策执行两个视角，聚焦形式上的创新采纳和政策执行偏差这类涉及创新脱耦相关概念内涵的地方政府行为，分析其行为逻辑。 (一)创新扩散研究视角与创新悬浮 1969年，Walker发表《创新在美国各州的推广》一文，标志着创新扩散领域的研究开端。20世纪90年代，Berry夫妇首次在政策扩散研究中引入事件史分析方法，将因变量设置为政策采纳[6]。虽然该方法存在过于简化现实的弊端，但仍然推动了相关理论的发展[7]。与此同时，创新扩散理论也在中国快速发展，并形成独特的政策试点机制理论。通过“先行先试—由点到面”的政策试验，一旦试验成功便被中央吸纳并依次推广到各个地方，成为推动创新扩散的常见举措。不过，不论是欧美国家还是中国本土，政策创新的理论研究与实践经验均呈现出重视创新采纳而忽略创新可持续的特点，地方政府间“政策模仿”“政策移植”“政策趋同”等现象普遍[8]，创新悬浮问题日益凸显，“伪创新”“策略性创新”“虚假性扩散”等都是对此的抽象和总结[9]。 在央地之间的委托—代理结构中，地方政府创新面临着上级压力和自身资源能力有限的双重约束。一方面，地方政府作为代理方需要遵循上级政策导向，基于合法性逻辑采纳政策创新；另一方面，地方政府在创新过程中也受到自身资源、能力等内部条件的限制。符合地方发展需求甚至地方主政官员利益的地方政策创新并非都能得到中央或上级政府的支持和认可，自上而下推动的政策创新也不一定适合于每个地方的发展实际[10]。于是，地方政府开始采取名实分离的创新策略，即“仪式性”地采纳一项政策创新[11]。而且，地方政府创新还受到其他同级政府的影响，譬如，学习、竞争和模仿邻近地区或先进地区的政策创新，有时地方政府为了在竞争中脱颖而出，会盲目追求创新形式而忽视创新的实际需求和可持续性，以至于创新浮于表面。此外，地方官员的政绩观和考核机制也被视为导致创新悬浮的重要因素，官员为追求短期政绩，往往将创新作为标签化的工作亮点而忽视其实际效果。 (二)政策执行研究视角与执行偏差 政策科学领域研究者最初的关注点在于如何制定出一项“好的”政策，直至20世纪70年代，欧美学界开始反思为何原本“好的”政策却得不到有效的执行，并掀起一场声势浩大的政策执行研究运动[12]。1973年，Pressman和Wildavsky共同发表了《执行：华盛顿的美好政策期待是如何在奥克兰破灭的》，推动了对政策执行的研究[13]。受欧美政策执行研究运动影响，国内学者也逐渐发展出本土化的研究框架。在20世纪90年代后期，颇具中国语言色彩的“政策变通”[14]“政策执行中梗阻”[15]“共谋行为”[16]等理论相继出现。这一时期，地方政府在执行中央政策时相对具有“讨价还价”的能力，产生了“选择性执行”“不求神似、只求形似”“上有政策、下有对策”[17]等政策执行偏差问题。近年来，随着国家治理加快向制度化转型，地方政府政策变通的空间缩小，又衍生出“共识式变通”[18]“行政性执行”[19]“适应性执行”[20]“创造性执行”[21]等新的相机执行策略。 “政策执行”偏差是公共政策研究中的一个重要议题，其涉及制度、组织、个体行为等多个层面。从宏观制度层面而言，制度逻辑强调政策执行的规范性和一致性，而组织策略则需要根据地方实际情况进行变通或选择性执行。在自上而下的委托—代理关系中，央地之间的信息不对称成为滋生政策执行偏差的温床。地方政府在执行政策时，可以利用信息优势，选择性执行对自身有利的政策内容，从而导致政策执行的扭曲。此外，地方政府内部的部门博弈和资源约束也与政策执行偏差息息相关，譬如部门间权责不清和缺乏有效沟通导致“九龙治水”难题的产生。
