一、问题的提出 中国农村社会救助对象的瞄准单元总体以家户为主，少数情况下瞄准个人，最具代表性的“低保户”“脱贫户”均是以户为主要瞄准单元。脱贫攻坚后，虽转向了“脱贫不稳定户”“边缘易致贫户”“突发严重困难户”三类监测户，仍然没有脱离以“户”为瞄准单元的实践倾向，这种状况有其社会合理性和历史必然性，多年以来农村土地使用的家庭共有，使家庭成员间的生产、生活、消费被紧紧联系在一起，“家”的完整性、稳固性和“户”的公共性推动家户成为农村社会救助的基本瞄准单元。 然而，伴随着农业农村现代化进程的不断加快，传统社会救助在政策设计和执行过程中呈现的“家户本位”倾向与农村日益呈现的“个体化”指向之间产生了较大的张力，以家户作为社会救助瞄准单元的局限性、复杂性正在日益凸显：第一，中国农村家庭概念的复杂性、不确定性，人口流动所带来的家户范围与边界的模糊性，加大了瞄准和界定家户范围的困难程度；第二，客观上家户内部存在分配的不均等，以家户为单元的社会救助政策虽能实现家庭的去贫困化，但仍难以解决家户内的部分成员的贫困问题；第三，现代社会财产个人化、法律化和去家庭化，推动个体经济活动与家庭剥离，农村的收入增长结构已发生根本性变化，越来越依靠个人人力资本，土地等家庭资本的作用在减少，以家户为瞄准单元的社会救助政策造成较多的政策盲点；第四，实践中“低收入人口”政策话语的正式使用，以及困弱群体发展支持政策(贷款、就业)呈现出的个人化指向，与当前农村社会救助在瞄准单元上所呈现的“家户本位”特征产生了较大的张力，迫切需要社会救助提高其适应性，对社会救助瞄准单元进行反思和调试。 目标瞄准(Targeting)作为社会政策研究的重要内容，涉及社会政策的受益人是否是预期的受益人，以及资源在多大程度上按照预期使用。①针对社会政策的目标瞄准问题，学界已从多个角度予以探讨。在社会政策的瞄准单元及其分类方面，研究认为社会政策进行目标定位过程中，会通过选择一个恰当的单元来衡量资源的充分性及其对资源的需求，从而实现对社会政策目标群体的识别和筛选。选择的单元既可以是具有一定倾向性，但并不具有针对性、排斥性的广义瞄准，也可以是专门针对贫困者的狭义瞄准②；可以是以个人、家户或者家庭为单元的指标瞄准③，也可以是以特定社会成员为单元的类型瞄准，还可以是以特定空间为单元的区域瞄准。④在我国社会救助政策的目标定位问题方面，学界从技术视角探讨社会救助对象的识别方法和瞄准技术工具面临诸多困境⑤，以及不同类型的定位瞄准机制的优劣及其适用问题⑥；从历史发展视角探讨农村扶贫开发政策瞄准机制的演化过程⑦；从制度配额的视角为瞄准偏差提供总体性解释⑧；从社会文化视角探讨福利污名化、乡土社会文化差异对政策目标定位带来的影响⑨。 既有研究从多个视角对社会救助政策的目标定位展开了探讨，为本文奠定了前期基础。同时，在聚焦社会救助目标定位过程中的瞄准单元这一核心议题时，现有研究尚未充分关注农业农村现代化对家庭的深层次影响，特别是对家庭成员间财产关系、生产关系及依附关系所产生的变化加以理论关照。因此，本研究通过对我国农村社会救助的瞄准单元进行系统梳理，对农村社会救助政策在瞄准单元上所呈现的变化趋势、特征与困境等问题进行探讨。在此基础上，以国外社会救助在瞄准单元方面的有益经验作为参照，探讨制度设计该如何通过恰当的瞄准单元来衡量资源的充分性及其对救助资源的需求，从而实现对社会救助政策的目标群体的有效识别和筛选。 二、中国农村社会救助对象的比较与分析 (一)中国农村社会救助瞄准单元的主要特征 中国农村社会救助可以追溯到20世纪50年代产生于农业合作化时期的五保供养制度，在随后六十余年的时间里，农村社会救助制度在变迁和发展过程中渐进调试，逐步形成了涵盖基本生活救助、专项救助和急难救助的多层次社会救助体系。从瞄准单元的视角对农村社会救助瞄准单元的变化过程进行梳理，可以发现伴随着农村社会救助目标和功能的不断扩展，农村社会救助的瞄准单元始终处于变化当中，主要呈现以下特征。 第一，自五保户起始至农村最低生活保障制度，农村基本生活救助总体以“家户”为基本单元。五保制度作为延续时间最长、影响最为广泛的传统社会救助制度，其救助对象虽以个体为瞄准单元，但是在话语体系中仍以“五保户”为称谓，在一定程度上反映了传统时期农村社会救助以家户为主的政策倾向。随后统筹整合成的特困人员救助供养制度在救助对象的称谓上正式改为特困人员，实现了从户到人的转变，也体现了特困人员救助供养制度向精细化、规范化发展的趋势。在农村最低生活保障制度方面，自2007年农村正式建立最低生活保障制度以来，农村的低保制度形成了以“家户”为基本单元，以家户内部成员、财产和收入三大要素为主要认定依据的制度体系。而后，农村最低生活保障制度开始呈现“个体化”倾向，对家户内部的“个体”特征予以关注。例如，2015年《关于加强残疾人社会救助工作的意见》首次提出“单人户”概念，低保制度的瞄准单元逐渐由原来仅以家户为单元转向家户与个体并行。伴随着脱贫攻坚战的全面打响，与低保相关的政策开始关注农村低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人等群体，并采取相应的救助与扶贫措施，体现了对家户内部“个体”的关注。民政部等部门《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》《关于做好当前困难群众基本生活保障工作的通知》《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》等相关政策逐步规范了“单人户”申请对象的范围，2021年民政部制定出台的《最低生活保障审核确认办法》明确规定了“低保单人户”的4类申请对象。自此，农村最低生活保障制度形成了以“家户”为主，并辅以少量“个体”为瞄准单元的实践特征。
