引言 国家征税并提供公共物品的能力，对于一国长期经济增长和政治发展至关重要。而国家作为多层级组织，政府间关系也会影响国家通过各级政府实施政策、动员资源以及财政汲取的能力。因此，国家财政能力不仅涉及政府作为一个整体如何获取财政收入，还涉及政府内不同层级间收入与支出的组织方式与权力关系。①在这两个维度，中国的清代时期(1644-1911)与欧洲近现代集中化财政国家的兴起形成了鲜明对比。②近年的经济史研究普遍认为，前现代中国的财政汲取能力低于同时代的欧洲国家，且在面对近现代化的挑战时缺乏扩展性和适应性。③与此同时，清代的中央和地方财政关系体现为一种“双轨财政体制”，即在高度集权管理的法定“预算内”收支的正式体系之外，存在一个由各种法外税费构成的“预算外”地方非正式财政体系。虽然在这种双轨财政体制下，定额化的“预算内”收入基本可以满足相对稳定的“预算内”财政需求，但其不透明、分散化、碎片化的地方“预算外”经费体系，阻碍了国家财政能力的提升，降低了国家的资源动员能力和宏观调控能力，弱化了中央对地方官僚的监督控制，更滋生了官员腐败。本文的主旨不仅在于解释清代中国以税收的国民收入占比来度量的狭义的“国家能力”低下，还试图解释这一时期的国家为什么不能通过财政合理化改革建立稳定的政府间财政关系。 历史学者围绕清代财政制度中法定和法外两套体系的运作，已积累了丰富且细致的研究成果，但对于以下问题仍有待回答：双轨财政体制存在明显的缺陷，却为何得以长期存在？清朝曾试图推行将双轨财政“并轨”的改革，旨在将地方法外税费纳入正式化的“预算管理”，可为什么始终未能建立一种稳定的、正式化的、权责清晰划分的政府间财政分权？其对前现代中国的财政能力以及国家财政治理产生了什么影响？既有史学与社会科学文献指出了地理因素的重要性。在通信和交通技术不发达的前现代社会，国家搜集和处理信息的能力受疆域广大和地方多样性等地理因素制约。④然而，信息和监督成本无法解释为什么双轨财政普遍存在于全国各地，甚至突出表现在离中央和省会较近的地区；地理因素也无法解释为什么地方政府的行政开支也由各种法外税费支持。此外，清代大部分时期缺乏地缘政治压力，中央政府缺乏财政集权的动力，也被认为是双轨财政体制产生和延续的一大原因。⑤但这无法解释为何在晚清严峻的地缘压力下，双轨财政体制不但没有被根除，直到宣统财政清理前的半个世纪，其范围还在不断扩大。也有学者提出基于思想意识形态的解释。明清易代之后，统治精英基于明朝亡于加派的历史认知形成了保守主义的意识形态，他们坚持正式税收上“永不加赋”的原额主义原则，使税收规模不能随人口和物价变化而扩张，从而地方政府不得不依赖“预算外”收入。⑥然而，财政保守主义意识形态无法解释统治者和官僚集团对地方法外税费为什么名义上禁止但又实际默许其存在。 基于对清代财政史的制度分析和实证研究发现，可以提出一个新解释：双轨财政体制之所以形成和存续，一个重要原因是缺乏对上级(中央)政府的制度约束，因而中央将下级(地方)非正式财政纳入正式预算管理，使地方拥有稳定且清晰划分的财政权力，是一种不可信的承诺。由于缺乏正式的制度约束上级政府的机会主义行为，一旦地方政府的非正式收入显性化，纳入透明化、集中化预算管理，就易成为上级侵蚀攫取和摊派支出项目的对象。面对这种自上而下的攫取，基层政府为弥补收支缺口，一方面征收新的法外附加税，另一方面挪用中央政府在地方储备造成亏空，进而损害国家财政能力。反过来，正是因为中央政府缺乏承诺能力，其对下级的不透明“预算外”收入需要在一定程度上保持默许态度，而并不加强监督控制，才能维持地方政府运转。双轨财政体制作为一种“次优”状态，构成了清代中央和地方政府博弈下的长期“制度均衡”。另外，这种“摊派财政”实际上成为清政府面临应急财政压力时的非正式融资工具，从而替代了国债这种更为高效但需要投资政府信用制度的金融工具。 稳定的财政分权制的必要条件之一，是各级政府权力的制度化分配。⑦在清朝的集权官僚制下，中央(及上级)政府不受制约的专断权力使其缺乏承诺能力，进而倾向于干涉和攫取下级政府。结合相关实证研究，还可以进一步探讨权力的制度化分配对于地方政府财政自主度、中央和地方政府预算约束硬化、统一法治和共同市场等政府间财政关系问题的影响。因此，从动态博弈的可信承诺问题这一视角，分析清代中央与地方政府财政关系及其博弈机制，或能为理解古代财政体制提供一个新的解读。 一、双轨财政体制：历史与理论 清朝的大部分时期并存着两种迥异的财政制度，这种混合共存状态可称之为“双轨财政体制”。在“正式轨”上，清朝建政之初就在户部主导下对各省府州县的赋役全书进行了统一编纂修订，并将其编制权限从各省完全收归户部，赋役全书可视为具有预算性质的、量化核算统一管理的政府收支计划。⑧清代的奏销制度，结合考成、“冬估”“春秋拨”的解协饷制度以及库藏制度，构成了一种实质上接近财政预决算性质的制度。⑨中央政府得以对以土地税和漕粮实物税为主的法定财政，实行严格的集中化管理，可视为“预算内收入”。⑩“预算内”的法定(经制)财政收入，近乎没有地方政府的份额。绝大部分正式法定税收上缴中央政府(“起运”)，地方政府只能从中分享少量的“存留”部分(约20%)，其收支有定额并受户部的奏销制度管理。而且，地方政府对这部分留存银的支出并无自主决策权，每笔开销均有“例”，每种款项均有“定额”，只能按户部经制规定，用于履行地方驻军、驿站交通等两类全国性公共物品以及少量官员俸禄等固定的支出责任，剩余部分远不足以满足地方政府的基本行政和公共物品支出。(11)
