预算不确定性与年底突击花钱　　

　　一、引言

　　党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。预算作为财政管理的核心，通过财政资金收支安排深刻影响资源配置、收入分配及宏观经济治理，在国家治理中发挥着重要作用。简言之，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力(王绍光和马骏，2008)，为此，党的二十届三中全会提出要健全预算制度，明确了进一步深化财税体制改革的方向。在预算管理过程中仍然存在许多亟须解决的难题，其中之一就是年底突击花钱(Ma and Yu，2012)，它指的是政府财政年度结束时的支出占比畸高。这是全球各国都面临的一个棘手的难题，针对加拿大(Hurley et al.，2014)、美国(Liebman and Mahoney，2017)、奥地利(Korac et al.，2019)、英国(Baumann，2019)的实证研究都发现了这一现象。由于大量财政资金堆积在年底一次性支出，这往往带来财政支出绩效的下降(Liebman and Mahoney，2017；欧阳洁等，2024)，同时也制约了财政政策发挥逆周期调节效应(Ma and Yu，2012)。

　　中国的年底突击花钱现象也非常严重，图1(a)描绘了2005-2024年中国全国月度财政支出规模，可以看到大量的财政支出在每年的12月支出，该月支出占全年支出的比例均值为17.7%，远超过合理范围，其中2008年的年底突击花钱比例甚至高达26.8%。在财政政策加力提效的背景下，治理财政年底突击花钱现象对于严肃财经纪律、提高支出效率具有积极意义。相关定性研究指出财政超收收入管理不规范、财政年度与人代会会期错配、预算编制精度不高、增量预算管理模式、人大监督力度不够是造成中国年底突击花钱的主要成因(Ma and Yu，2012；李燕，2012；马蔡琛，2014)，少数实证研究检验了项目支出占比较高、国库暂付款比重过大等因素的影响(汪德华和李琼，2018；王振宇等，2020)。这些研究都是从国家财政制度的角度进行研究，掩盖了中央财政和地方财政的系统差异，从图1(b)可以看出，中国突击花钱的主体是地方财政，这反映了财政体制是影响突击花钱的重要原因。美国的年底突击花钱也非常严重，但与中国不同的是，美国的突击花钱集中于联邦财政，这种差异与中美财政体制差异直接相关。分税制改革造成中国的财力不断趋于集中，支出则逐渐下移，中央政府不得不通过转移支付弥补地方的财力缺口。以2019年为例，中央对地方转移支付占中央一般公共预算支出的67.9%，占地方一般公共预算支出的36.5%；相比之下，当年美国联邦政府转移支付仅占联邦支出的12.7%，仅占州和地方支出的20.7%。

　　

　　图1 月度财政支出规模

　　注：根据CEIC数据库提供的月度财政支出数据绘制，该数据库数据源于财政部相关报表。

　　中国地方政府的财政收入高度依赖上级转移支付，既有研究发现转移支付资金带来了严重的预算不确定性(budget uncertainty)，造成了预算编制质量的下降。受制于全国人大审批流程的滞后性及转移支付项目分类繁杂、分配规则透明度不足等制度特征，地方政府年初编制预算时对转移支付规模缺乏可靠预期，从而产生了预算不确定性问题(马骏和侯一麟，2005；李洺和侯一麟，2008；王小龙和余龙，2018；吴敏等，2019)。不确定性是经济学文献的关注重点，事实上政府也面临着预算不确定性(Krause，2003)，它是政府预算编制过程中的重要挑战(Caiden and Chapman，1982)，即在给定预算年度内政府面临着最终可用资金数额的不确定性(GAO，2017)。这种不确定性会影响政府财政支出行为，加剧支出波动(Bleaney et al.，1995；Fielding，1997；Lensink and Morrissey，2000；许敬轩和王小龙，2022)，最终传导至宏观经济(Agénor and Aizenman，2010)。例如GAO(2017)基于美国联邦政府收支数据，论述了预算不确定性如何造成突击花钱。在年度预算制度的约束下，转移支付带来的预算不确定性也有可能会诱发地方年底突击花钱行为。破解预算不确定性的关键在于使得政府对财政收入能够形成可靠的预期(Bulíř and Hamann，2008)。对于地方政府而言，中央政府需要提前告知其可获得的转移支付数额，以降低其面临的预算不确定性(黄佩华等，2003)。在国际实践层面，由欧盟、国际货币基金组织、世界银行等发起的公共支出与财政尽责能力项目也将中央政府能否及时向地方提供关于来年拨款的可靠信息作为财政绩效评估的重要组成指标。

　　中国也实施了降低地方财政预算不确定性的改革，2008年财政部下发《财政部关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》(财预〔2008〕435号)，要求上级政府提前一年告知下级政府转移支付的预计数，下级政府应当将其纳入预算。随后一系列文件的出台使得转移支付提前下达制度趋于完善①，并最终写入2014年新《预算法》和2020年新《预算法实施条例》。转移支付提前下达改革降低了财政体制带来的不确定性(吴敏等，2019；陈旭东等，2022)，使得地方政府能够更好安排财政支出序时，为研究预算不确定性与年底突击花钱提供了良好的自然实验。本文通过查阅预算报告、申请信息公开等方式整理了2005-2019年地方预决算等数据，利用2008年开始的转移支付提前下达改革对年底突击花钱进行了研究。鉴于这一改革是2008年在全国范围内统一实施的，本文基于各地转移支付依赖度区分受改革影响的大小构建双重差分识别策略，改革前转移支付依赖度越高的地区面临着越大的预算不确定性，提前下达改革对其影响也越大。