一、引言 党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化零基预算改革”。这是对地方零基预算改革实践的认可，同时对零基预算改革提出了新的要求。2024年，深化零基预算改革取得了新的进展。财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局、提高财政资源配置效率。2025年全国两会提出：“深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。推进支出标准体系建设，强化支出标准约束作用。”[1] 零基预算在中国并不是新鲜事。关于零基预算的研究成果已有许多。例如，马骏、赵早早对零基预算的发展史作了较为系统的回顾，对美国的零基预算改革作了梳理[2]；杨斌立足国情，对借鉴零基预算理念作了较为深入的分析，提出努力构造零基预算与绩效预算融合的中国特色预算编制新法[3]；林颖对零基预算的理论和实践中的争议作了评析，提出了零基预算的改进思路[4]；廖逸儿、王湘宇比较中美零基预算改革历程，指出零基预算改革始终未能削减预算总额，提出了进一步改革建议[5]。 “深化零基预算改革”的提出，最直接的背景是，有的地方零基预算改革已经取得了一定的突破，让零基预算改革落地有了实实在在的样板，下一步，零基预算改革不应停留在理念上，而是要积极推广。中国正在进行的深化财税体制改革，是要加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度[6]。预算改革是其中一项重要内容。预算改革的要点是健全预算制度，大力推进财政科学管理，提升系统化、精细化、标准化、法治化水平。这在支出上就是要深化零基预算改革，提高财政资金的效率。现代财政制度要求做到财政科学管理。深化零基预算改革是健全现代预算制度的一项重要内容，是推进财政科学管理的一个抓手，这一点已有共识，是改革的积极有利因素。但同时，深化零基预算改革，会打破既有的支出利益格局，容易受到利益受损方的反对。因此，只有深入理解深化零基预算改革的逻辑，才能更加顺利地推进改革。文章拟以中国深化零基预算改革的逻辑分析为起点，阐述深化零基预算改革需要正确处理的几对关系，对改革的重点即项目预算和数字经济时代的改革进行分析，并结合实践中的堵点难点，提出进一步改革建议。 二、零基预算改革如何展开 (一)零基预算改革何以渐次展开 从现实来看，地方零基预算改革的推行与地方财力不足有关。与此同时，财力紧张与财政资金浪费并存。这就需要挖掘财政资金潜力，提高财政资金效率。财政资金配置不合理是表面现象，实质是预算机制出了问题。仅仅在预算资金层面进行优化是不够的，必须挖掘财政资金的潜力，深入推进预算改革。在这样的背景下，零基预算改革作为有助于财政资金效率提高的改革就容易被接受。 零基预算改革有一个知识积累的过程。在深化零基预算改革任务提出之前，国务院就已经在推进财政资金的统筹使用①。通俗地说，推进财政资金统筹使用，就是要把“零钱”化为“整钱”，把“死钱”化为“活钱”[7]。加强财政资源和预算统筹，是提升预算效率的必然要求。统筹促进资源的优化配置，推动健全预算制度改革目标的实现。财政资源和预算统筹为深化零基预算改革提供了一定的知识准备。深化零基预算改革，就是要改变不合理的支出基数，让每一分钱都用到该用的地方去，以最大限度提高财政资金效率。这与加强财政资源和预算统筹有异曲同工之妙。 全面实施预算绩效管理也为零基预算改革提供了知识准备。2018年，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》。零基预算与预算绩效管理是一脉相承的，目标是完全一致的。零基预算改革有助于预算绩效管理目标的实现。深化零基预算改革可以视为实现预算绩效管理的重要举措。零基预算编制意味着一些预算绩效低的项目不能得到预算支持，从而有利于将资金配置到绩效高的项目。预算绩效管理中所实行的绩效评估结果应用，可以对零基预算的编制提供支持。 (二)难度大的零基预算改革何以推进 仅有改革的需求是不够的，还要有足够的推动力，零基预算改革才能真正启动。零基预算改革难度大，需要重塑预算资金的分配格局，在世界上也罕见全面成功者。在20世纪90年代，中国就有了零基预算改革实践，并取得了一定进展。虽然这一轮零基预算改革未能形成全面改革的局面，但是零基预算的理念得到传播，留下了深化零基预算改革的种子。这为深化零基预算改革提供了更为充分的制度知识储备。这一轮发端于地方的零基预算改革，在很大程度上就是改革需求与制度知识储备供给互动的结果。 党的十八大以来，全面深化改革为包括零基预算改革在内的高难度的预算制度改革提供了强有力支持，为涉及重大利益格局调整的零基预算改革提供了顶层支持。地方党委和政府的重视，为地方零基预算改革推进提供了有力的支持。越是省一级主要领导重视推进的地方，零基预算改革的效果越显著。 零基预算改革，离不开科学决策，离不开改革策略和方案的选择。零基预算改革先行取得实质性进展的地方，多选择了渐进式改革的策略，先从一些部门一些领域做起。零基预算改革调整利益格局，不是简单的资金支配权的变化，而是有科学方法的支持，主要是科学的政策评估。科学的政策评估是零基预算改革推动的前提。例如，安徽的零基预算改革就是在梳理政策实施效果的基础之上进行的，并从1.0版本升级到2.0版本，改革所涉的部门和领域渐次扩大。部门资金的整合，跳出单个项目视角，而有了更为广阔的总体效益视野。项目存在的价值是目标实现。整合后项目的效益比原先多部门单个项目效益加总要好，且节约了大量资金，决策的科学性因此提升。零基预算改革本身就是一个新理念的普及过程。特定年度部门支配的资金多少不是这个部门重要性大小的表现，一个部门可支配财政资金的数量取决于事业发展的需要，是动态变化的，因此部门财政资金数量只能增不能减的说法是不能成立的。理念的普及让零基预算改革更加顺利。
