一、问题的提出 党的十八大以来，中央高位推动京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等一系列重大区域发展战略，为地方政府从“为增长而竞争”向“为发展而协同”转型创设了政治动能。“为发展而协同”是指地方政府为推动本辖区高质量发展而采取的一系列跨域协同发展行动，以增强地方竞争优势。地方政府“为发展而协同”不仅表征着国家政策意图下横向政府间关系的新秩序，还引出了一个重要理论命题——可持续的跨区域协同发展何以可能。解析这一命题的关键，在于剖析跨区域协同发展的利益协调机制。经济学家孙冶方先生曾提出“千规律万规律，价值规律第一条”的著名论断。①若要把握跨区域协同发展的核心规律，将利益协调规律置于首要位置也并不为过。关键的研究问题在于，如何设计可持续的跨域利益协调机制，以保障地方政府“为发展而协同”? 跨域利益协调机制虽不是一个新鲜议题，然而仍有较大的研究拓展空间。在生态环境治理②、粮食主产区建设③、跨区域产业转移④等跨区域协同治理领域中，跨域利益共享尤其是利益补偿机制已受到广泛关注与研究。然而，有别于跨区域协同治理的是，跨区域协同发展更强调“做大蛋糕”的可能性，而不仅局限于“分好蛋糕”的问题。典型如流域生态补偿，其所强调的是在中央政府干预下利益获益方(流域上游政府)向利益受损方(流域下游政府)进行横向利益补偿。⑤而在产业发展与科技创新等跨区域协同发展领域，典型如跨域共建园区、设立科创飞地、联合科技攻关等，更多是一种双方或多方跨域协同、共同创造利益增量并合理分配利益的过程。这一“利益共创”的跨区域协同属性，意味着利益扩增与利益分配同样重要。因此，跨区域协同发展研究应超越经典的跨域利益补偿模式，从利益扩增及其分配过程(“在做大蛋糕中分好蛋糕”)的视角，重新解析跨域利益协调问题。 本研究旨在揭示跨区域协同发展的利益扩增及其分配逻辑，以推进既有的跨域利益协调机制研究。这不仅有助于拓展对跨区域利益协调内涵的理解，也有助于回应地方政府“为发展而协同”何以可能的理论命题。为此，本研究首先在理论概念上将跨域利益协调拆分为利益扩增与利益分配两个相互联系的环节，并着重辨析两者之间的实践内涵与理论关联。其次，本研究进一步剖析跨域利益扩增与分配过程中的机制构建及其运行特点，同时结合中国治理情境，对其制度基础作出理论解析。在实证方面，本研究主要基于长三角G60科创走廊历时八年的跨区域协同发展实践进行理论构建与机制分析。 二、利益补偿与利益共创：跨域利益协调的两种模式 跨域利益协调是跨域集体行动能否有效达成的关键。这一基于利益的分析视角，贯穿于跨域治理的相关理论创新中。协同治理理论认为，利益相关方参与的激励机制是协同成功的关键前提⑥，而这一激励机制主要源于两方面的收益：一是协同过程中产生的“小收益”，其能够促使协同行动更为顺利地开展⑦；二是协同过程中相关方对共同利益的挖掘，如获得财政资助有助于推动协同的发展。⑧制度性集体行动理论进一步从成本收益框架出发，将跨域多元主体间的协同行为视作一个理性决策过程。⑨该理论提出了集体性收益与选择性收益的概念，拓宽了利益协调类型的分析思路。不过，这些理论缺乏对跨域利益协调体制机制障碍的剖析，尤其未能将地方政府间的利益分配置于跨域利益协调的重要位置。究其原因在于，中国与以美国为代表的西方国家在跨域治理的制度情境方面存在显著差异。⑩ 中国治理情境下的跨域利益协调机制研究，不能忽视行政区划设置及其相应的制度约束条件。在美国等西方联邦制国家，地方政府具有较强的自主性，地方政府间协同行为更多呈现为一种“自由联合”状态，跨区域协同的制度约束较少。在中国，地方政府自主性受到上级政府制约，跨区域利益联结的制度约束较强。同时，中国是全世界少有的地方政府被赋予经济发展职能的国家。地方政府是中央政府推动经济发展的“代理人”，同时是跨区域协同发展中的关键利益主体与行动者。因此，地方政府“为发展而协同”命题具有显著的中国情境内涵，同时面临着特定制度情境下的跨域利益协调难题。改革开放以来，行政区经济(11)、县际竞争理论(12)、晋升锦标赛理论(13)等一系列经典理论的提出，均指向了中国地方政府“为增长而竞争”范式(14)的主导性。地方政府“为发展而协同”更多是上级政府强力推动下的“非理性”行为，地方政府之间“貌合神离”“象征性/形式化协同”的情形并不鲜见(15)，往往是“发起协同容易，维持协同艰难”。因此，只有设计与构建出可持续的跨域利益协调机制，才能从根本上重塑地方政府“为发展而协同”的行为激励。 跨域利益补偿是中国治理情境下跨域利益协调机制研究的重心。(16)这是因为，中国在自然保护区、重要生态功能区、流域水环境保护、矿产资源开发、水电工程建设、旅游资源开发等一系列跨域生态治理领域面临着较为突出的跨域负外部性难题，而克服这一难题的关键在于横向生态利益补偿机制的构建。(17)在中国行政区经济体制下，地方政府是跨域利益补偿的核心主体，财政资金的横向转移是核心政策工具。因此，补偿对象的甄别、生态成本与补偿标准的测算成为其中的关键研究议题。然而，在跨区域协同发展中并不存在明确的利益受损对象，利益补偿并非协同发展中的关键议题。相反，跨区域协同发展能够为协同各方带来收益增量，这一利益共创过程既为协同各方提供了参与激励，也形塑了一种跨域利益协调新模式。这一模式以跨域协同的增量收益分配为主旨，突破了传统的横向利益补偿关系。
