2025年9月，教育部等六部门印发《县域普通高中振兴行动计划》，强调县域普通高中是完善公平优质的基础教育体系的关键着力点，在教育强国建设和乡村振兴、新型城镇化、人口高质量发展中承担着重要使命。推动县中高质量发展既契合国家教育战略布局，又满足了人民群众就近上好学的现实期待，其价值旨归在于回应个体成长、家庭期盼与区域发展三重逻辑。[1]然而，进入后普及化时代以来，县中逐渐陷入塌陷困局：优质生源外流、师资短缺、学校治理能力不足、教育生态失衡等问题叠加，已成为制约教育强国战略落实的瓶颈。对此，我们需要从更深层的区域教育治理逻辑出发，重新审视县中发展的困境与出路。 一、县中振兴的困境与选择 县中发展既承载着学生成长与教育公平的现实期待，也反映着区域教育体系运转的深层结构。要真正推动县中振兴，首先需要回到问题现场，厘清其困境成因与制度变革逻辑，进而为改革提供现实依据与主体力量。 (一)塌陷困局的多维成因 从结构层面看，“县中塌陷”不是孤立的个案，而是城乡教育结构性失衡的体现。近年来，随着城市化进程加速和教育资源市场化流动，城市高中在生源、资源等方面形成虹吸效应，加剧了“县中塌陷”的态势。魏红梅等基于Y省县中实地调研指出，当下县中普遍面临“优质生源持续流失、教师结构老化、经费投入不足、教学改革乏力”等问题，即使通过政策限制掐尖招生，也难以扭转家长与学生“逆迁徙”的择校趋势。[2]此外，县中学生在“双一流”高校入学机会、研究性学习能力、学业竞争力等方面的劣势日益凸显，使得教育公平目标面临新的挑战。 从制度层面看，县中所处的治理体系往往存在重统筹、轻执行的断层。一方面，县级教育主管部门缺乏足够的资源配置权与制度创新空间，导致改革动力不足。另一方面，学校自身发展缺乏自主性，无法形成以能力建设为核心的内生机制。正如杨海燕所指出，“县域普通高中高质量发展的症结不仅在于资源短缺，更在于治理逻辑与制度供给的滞后”。[3]此外，在“高考指挥棒”与“唯分数评价”体系影响下，县中发展长期陷入“升学焦虑—管理内卷—人才外流—治理失效”的恶性循环。[4]以唯升学为导向的目标体系与单一化的育人功能定位，导致县中难以实现真正的转型升级。 (二)政策导向的破局选择 面对“县中塌陷”的问题，国家自“十四五”以来持续强化对县中建设的战略部署。《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》明确提出，要以集团化办学、强校带弱校、一校多区等模式为抓手，推动优质教育资源下沉，构建市域统筹、区域协同的新格局。这标志着县中振兴进入从“校本治理”向“区域协同治理”的转型阶段。在这一背景下，县中托管制度应运而生。从最早的北师大“部属高校托管项目”到山东、江苏等地探索的“强校领办、全托管理”，县中托管逐步演变为整合地方政府、优质高中与被托管学校三方力量，以制度重构实现能力提升的新型合作机制。[5]托管不仅是管理权的移交，更是资源、理念、人才与文化的全方位输出，是对县中教育内生力的重塑。 (三)县中改革的治理主体 “县中塌陷”作为一种系统性困境、普遍性问题，既有结构性失衡，也有制度性制约，已难以通过学校自身努力或传统“输血式”托管加以化解。所以新时期托管改革的关键，不在于学校间的有限协作，而在于区域政府能够从全局出发统筹资源、重构制度、推动转型。托管改革涉及师资配置、经费保障、制度嵌入、管理方式变革等多个层面，必须依托具备综合协调能力和政策执行力的治理主体来系统推进。山东垦利的县中全托管实践，就是以区政府为治理主体深入推进改革的典型样例。 二、县中托管的模式与策略探析 “全托管”是一种组织嵌入程度深、制度融合程度高、治理权责清晰的合作办学模式，强调通过制度安排和资源统筹，推动托管学校与总校之间实现一体化发展。与传统托管不同，全托管不局限于教学支持或师资帮扶，还涵盖管理、教学、制度、文化等多个层面，致力于形成全面接管、深度协同的办学格局。垦利区之所以选择全托管模式，主要基于四方面因素：一是县中困境具有系统性与结构性特征，一般性帮扶难以触及根本；二是区政府具备政策统筹和资源配置的能力，能够推动制度重构和组织重塑；三是托管方具备成熟的管理经验和稳定的资源输出机制；四是校区化办学有助于打破合作空转现象，实现深度融合。 (一)制度牵引：构建“市中带县中”的顶层设计 垦利区县中托管改革的启动，首先得益于清晰有力的顶层设计。2023年，垦利区政府依据《东营市推进普通高中集团化办学实施方案》，制定县中托管专项文件，确立“市中带县中，能力全提升”的总体目标，明确了托管范围、实施步骤、评估标准等关键要素，并与东营市一中签署集团化合作协议，将垦利一中正式转型为东营市一中垦利校区，从组织架构层面实现托管合法化、制度化。这一顶层设计突出“政府主导—强校引领—学校协同”的治理思路，避免了传统校际合作权责不清、机制不稳的问题，强化了托管项目的政策连续性与执行力。在制度建构过程中，垦利区政府特别强调职能清晰与组织协同，细化双方职责、资源分配、周期规划与退出机制。同时，垦利区财政部门专设托管专项经费，用于派驻教师补助、硬件设施升级、远程教研平台建设等，确保改革资源到位、制度落地。垦利区人社部门则配套出台职称评审、编制流动与人才引进绿色通道等政策，有效打通教师成长的上升路径。制度、财政、人事三联动的政策组合，反映出垦利区政府在教育治理中由“管理者”向“统筹者”角色的转变。 (二)资源重构：激活“优质输入+系统共享”的支持机制
