一、问题提出 在“双减”政策深入推进的大背景下，课后服务作为基础教育治理体系的重要组成部分，被赋予了新的制度意义，课后服务不仅是缓解学生作业负担、提升校内教育质量的重要抓手，更是减轻家庭教育焦虑、促进教育公平的关键环节。自2017年教育部《中小学生课后服务工作指导意见》发布以来，课后服务逐步从地方自愿探索上升为国家层面的制度安排。2021年“双减”政策更是明确提出“学校要成为课后服务的主渠道”，将其纳入基础教育治理的核心任务之中。 从国际视野来看，经济合作与发展组织(OECD)将课后服务界定为一种旨在缓解家庭育儿与工作时间不匹配的制度性安排，主要通过校内设施或社区组织，在上学前、放学后或假期期间，为儿童提供照护、作业辅导和娱乐活动等服务[1]。这类服务的主要目标在于提升母亲劳动参与率、保障儿童福利，同时也承担一定的教育辅助功能。在欧美诸国，课后服务多被纳入教育福利体系，具有较高的公共性，但具体供给方式和成本承担方式因国情差异而呈现多元化发展路径。 我国的课后服务发展在路径上与国际经验基本一致：早期主要依赖家庭自助与市场补充，近年来逐渐由学校主导。但由于政策推进节奏快、制度设计尚不成熟，实践中形成了一种“公共性目标”与“市场性手段”交织的混合供给格局：一方面，政策强调课后服务的普惠性和公益性，要求实现全覆盖；另一方面，由于财政压力较大、教育资源紧张、师资激励不足，学校普遍面临“单靠自身难以为继”的现实困境，不得不引入社会机构、市场机制，甚至由家庭直接出资补偿供需差额。这种在政策层面强调公共性定位，现实层面却依赖市场与家庭成本分担的制度性矛盾，构成了课后服务的“公共性悖论”。 这一悖论的存在，不仅反映出课后服务在公共产品属性界定上的理论模糊，也导致现实治理中多元主体之间出现权责不对称与协作低效等结构性难题。悖论所引发的治理困境，进一步激化了服务质量、费用承担、职责划分等方面的政策分歧与实施障碍。因此，课后服务的“公共性悖论”已成为当前教育政策设计与治理回应中的一个核心议题。 二、课后服务公共性悖论与理论回应 通过对相关中外文献的系统梳理可见，当前学界主要围绕“服务的产品属性”与“职责的归属边界”两个核心维度展开争论，形成了课后服务公共性的“双重悖论”。面对这一悖论，近年来部分研究尝试以协同治理视角加以回应，逐步构建更具包容性和操作性的分析框架。 (一)关于课后服务产品属性的争议 课后服务究竟应被视为何种性质的产品，是界定其供给方式和财政承担机制的基础。部分研究将其定位为具有正外部性和弱排他性的准公共产品，强调其对教育公平、家庭支持和社会稳定的间接贡献。吴开俊等人最早对课后服务的产品属性进行了探讨，认为小学生托管服务具有可分割性、竞争性和排他性，完全可以将其界定为私人产品，但由于托管服务的对象是小学生，其身心处于发育的重要时期且小学生大部分行为受到监管和限制，因此不能简单视为单纯的私人产品而应是准公共产品，理应由政府主导供给[2]。这一观点与Musgrave提出的公共支出理论形成呼应，即当一个服务带来较大社会性利益而市场难以有效供给时，政府介入是必要的[3]。 与之相对的是，强调课后服务私人属性的观点。胡劲松等人认为，学校托管具有消费的竞争性，许多家长都在竞争获得托管名额，且家长的付费具有受益的排他性，应属于非公共产品[4]。邹敏也认为，“中小学生课后服务在教育服务的基础性、普惠性和公平性方面有别于义务教育的强制性、统一性、免费性，应从属于非基本公共教育服务范畴”[5]。这种观点与Buchanan关于“俱乐部物品”的分析相契合，认为在教育资源具有限定受益者时，市场分化可提升效率与匹配度[6]。 此外，还有研究提出对课后服务进行功能分化处理。如，杨清溪与邬志辉主张，将“看护类”服务纳入义务教育基本公共服务范畴，而“发展类”服务则可通过市场引导，实行差异化定价[7]。吴开俊等人最新的研究也持类似观点，认为课后服务具有多元属性：基础服务和补偿服务具备地方性纯公共产品特征，个性化服务则属于地方性准公共产品[8]。这种区分回应了需求多样性和财政约束的现实问题，也体现出一种混合型治理思维，即公共性与市场机制并存的供给结构[9]。 课后服务产品属性的不同界定，实质上体现的是对其公共性认知的差异，而这种认知差异直接影响了成本分担模式的选择。具体来说，有三种模式：一是政府全额承担、强调课后服务纯公共产品属性的“全免费”模式；二是政府主导、家长适度分担费用的“半收费”模式，体现公共性与私益的平衡；三是强调由家长全额负担的“市场定价”模式，将其视为具有强烈私人属性的服务。[10-12] 从政策实践来看，目前各地课后服务大多呈现“全免费”与“半收费”并存的状态，这种制度分化带来了服务稳定性、普及性和质量保障方面的显著区域差异，也反映出课后服务公共性定位上的模糊与分歧。正是这种公共性认知的冲突，使得政策目标、治理责任与资源配置之间存在张力，构成了课后服务制度推进中的典型公共性悖论。
