宋神宗朝西北缘边的土地政策与经略体系

　　在中国历史上，缘边经略是一个十分重大的课题。汉代的西域都护、唐代的羁縻州县、明清时期的改土归流，都是非常有意义的实践探索，也为塑造和维护中华民族大一统格局做出了积极贡献。与上述时代相比，北宋中后期西北缘边的经略开拓，主要目的是对抗和控驭西夏，地理范围集中在今陕西、宁夏、甘肃东部和青海东北部一带，甚至没有深入到河西走廊。其规模气象远不及汉唐明清，相较之下受到的关注并不算多。

　　然而如果我们从政治、经济、军事与文化政策相辅相成角度，从法度设计与治理体系建构角度进行衡量，会发现北宋西北缘边政策的“内涵”与“质量”绝不逊于其他历史时期。特别是宋在面对契丹、西夏时，军事能力上没有压倒性优势，反而需要更全面周密的布局，更绵长细致的经济政策和民族政策；同时也要以西北缘边物资需求为“发动机”，将全国的资源进行整合，建立强大的军事财政体系。因此在北宋神宗朝，“缘边经制”和“新法改革”互为表里，大大强化了内部各经济政策、新法板块之间的联系与统合。与简单粗暴的军事征服相比，这样的“经略”不仅包含了更丰富的历史信息，还对当代的民族与边疆政策有重要的启示意义。

　　过去对这一课题的研究主要集中于西北区域史领域，如北宋与党项、吐蕃关系，①西北拓边与宋夏战争，②营屯田、弓箭手问题，③缘边贸易，④以及王安石变法中的西北政策等。⑤细节非常丰富，但还需要进一步探讨其内在逻辑与顶层设计。对新法时期的土地政策的研究，偏重农田水利、方田均税等经济法度，相对忽视西北地区的土地经营及其包含的地缘战略和宏观布局，因此也尚未充分揭示“土地问题”在整个新法体系中的牵动作用。

　　

　　从表1可见，熙丰时期，西北土地政策与全国性土地改制呈现交错之势，缘边五路是新法核心试点拓展区域，包括拓边、蕃部、耕地、营田、农兵、武备、粮食、转运、市易、堡寨、置将等系列施设。宋神宗朝西北缘边土地经略是一个综合性很强的专题：既可以全方位反映新法政策的广度与深度，也能将制度史、区域史视角和对具体政治、经济、军事行动的研究相结合，在动态治理中考察其进程。

　　一 地缘与良田：西北经略中的土地格局与战略预判

　　(一)西北地缘形势与战略转向

　　北宋在西、北两个战略方向处于和西夏、辽的长期对峙中。澶渊之盟后，辽国方向暂时和平，而西北边自李继迁夺灵州、李元昊建国后，一直是北宋防务的重心所在。陕西一路因直面西夏以及吐蕃、党项各部族，成为核心边防区域。通过路分的不断调整，可以看出北宋中后期防务重心的分布与演变：从四路(秦凤、泾原、环庆、鄜延)，到五路(加入熙河)，再到形成六路(永兴、鄜延、环庆、秦凤、泾原、熙河)，并规划出两大路系(永兴军等路、秦凤等路)。⑥两大路系的确立展示出陕西缘边经略的“两翼”：东北翼即传统的主线鄜延、环庆以及新复绥州一带，直面横山地区；西北翼主要是秦州以西，即北宋后期重点打造的洮、河、湟水区域。

　　首先看东北翼。永兴军路北端为宋夏交界的横山区域，有党项与吐蕃族帐分布。李元昊依夏、银、绥、宥、静等州建国，势力伸及横山以南，毗邻宋境内的环庆、鄜延以及麟府等地，是宋、夏对峙交锋的前线。⑦治平末，种谔夺取绥州，招降横山嵬名山部族。西夏为夺回绥州而大举侵边，北宋方面则派出韩绛经略陕西，意图用种谔建议拿下横山族帐。然而计划未成，反酿成庆州兵变，横山之役也草草收尾。

　　再看西北翼。从原先重点区域鄜、延、环、庆、泾，到后来以秦州为基础，向西延伸到古渭、熙州，进而河州、岷州、兰州，再到宋哲宗、徽宗朝逐步开拓的会州、湟州、鄯州、廓州、洮州等，形成北宋中后期的西北疆域图景。

　　上述两个方向中，东北翼受制于横山，又与西夏的银、夏、宥等州对峙，庆州兵变之后发展基本停滞。而西北向则是吐蕃传统聚居点，旷土良田、种族繁盛，有比较大的经略空间。其中青唐吐蕃是最大的势力，宋、夏两方在忌惮的同时又竭力争取。总体而言，西北线取代东北线成为经略重点，是地缘、局势、人事等多种因缘聚合的结果。

　　北宋西北缘边地区有三大水系：黄河、洮水和湟水。洮、湟二水是黄河支流，一在南，一在北，“河湟”“熙河”“洮河”“洮西”“河南”“河西”等地名，都与水系相关，只是区位侧重有所不同。宋方若要沿着洮、河、湟向西拓展，关键跳板在渭河上游。古渭(今甘肃陇西县)地区因其连接宋方实控的秦州和待经略的目标区域，具有格外重要的地缘意义。

　　从宋夏战略形势看，这个方向选择也是不得不然的结果。宋仁宗时，西夏已逐步拥有夏、银、绥、宥、静、灵、盐、会、胜、甘、凉、瓜、沙、肃之地，⑧宋方在西北的实控力已退缩到渭河中游，战略空间在西夏和吐蕃族帐的蚕食与压迫下十分窘迫。古渭当时已是极边，渭河上游则鞭长莫及。党项在占据灵州，向西拿下西凉、回鹘之后，北宋已无法制约其南下的步伐，于是李元昊“复举兵攻兰州诸羌，侵至马衔山，筑城凡川”⑨，以阻绝吐蕃和宋朝的交通。⑩至宋神宗即位时，其城寨修筑已南向贴近汉界，“近年西人复将西市城修葺，建为保泰军，去古渭寨一百二十里，去汉界之近，自前未有也”(11)。在韩琦主张和坚持下，宋方修筑甘谷城(今甘肃甘谷县以北)，又筑通渭堡，以形成犄角防御之势。韩琦云：“隔绝得西人并吞古渭一带诸蕃，与瞎药、木征、青唐等族相结之患。”(12)他意在切断西夏与蕃部联结，防止其进一步蚕食。

　　甘谷城要接应的就是古渭。古渭地处渭河上游，距离秦州(今天水)直线一百余公里，是隋唐关陇集团的起家之地，也是后来王韶经制洮河的起点。确立这一战略方向，可以说是一个意味深长的“落子”，有三个方面优势：