引言 派出所作为公安机关最基层作战单元，在中国社会转型过程中，首当其冲地承受了各种社会矛盾的冲击。侦查权作为派出所工作职权的组成部分，其运行情况势必会对派出所的整体职能、公安机关侦查权的整体效能产生影响。为更好地发挥派出所综合性战斗实体的功能，落实“市县主战、派出所主防”部署要求，①在2022年前后，一些省市公安机关开始推行派出所侦查权“负面清单”制度。该制度通过“负面清单”形式，对禁止派出所办理的刑事案件范围予以明确，进一步界定了派出所与专业侦查部门的职责边界，从而达到减少派出所侦查责任，强化其“主防”职能，优化警力资源配置的目的。② 实际上，我国实务界和学术界对派出所“重打轻防”的问题，早已有过实践探索与理论研讨。例如，1997-1999年，公安机关进行了为期三年的侦查体制改革。主要措施包括两项，一是削弱派出所的侦查权，建立责任区刑警队，由刑警承担主要的侦查破案任务，派出所则以防范工作为主，除受理案件和抓捕现行嫌疑人外，不再承担破案指标。③公安部于2002年在杭州召开的全国公安派出所工作会议以及2003年发布的《公安部关于改革和加强公安派出所工作的决定》均提出，应加强以人口管理为重点的基础工作，强化治安防范和管理，大力实施社区警务战略，推进公安派出所规范化建设。④2005年，公安部出台文件，要求派出所仅办理辖区内发生的案情简单、因果关系明确、无须专业侦查手段且不跨市、县的刑事案件。⑤然而，前述改革措施并未取得理想效果，派出所依然承担着繁重的侦查任务，“重打轻防”的问题并未得到实质解决。⑥ 2022年，公安部召开全面深化公安改革推进会，再次强调将派出所工作重心转移到辖区管理防范工作上来，并提出按照“党委领导、部级抓总、省级主责、市县主战、派出所主防”工作的思路，制定不同层级的权责清单，推动派出所警务规范化，厘清派出所和专业警种的职责边界。⑦在此背景下，各地在公安部的牵动下，陆续出台了本地区关于“负面清单”的具体规定。那么，此次旨在使派出所回归社区防范的改革机制运行状况如何？围绕该问题，课题组于2022年10月至2023年12月，在全国15个施行“负面清单”制度的省份展开了调研。研究资料主要包括：规范性文件、案件样本、档案数据以及对派出所办理刑事案件民警的访谈记录。基于上述资料，文章首先梳理了全国各地“负面清单”制度的规范性文件，然后利用数据分析工具检视各地“负面清单”制度的实践运行状况，并在此基础上为未来“负面清单”制度的进一步完善提出相关建议。 一、文本梳理：派出所侦查权“负面清单”制度规范 为更多获得一手材料，从而深入剖析“负面清单”制度，课题组深入全国15个省份开展资料与数据收集工作。15个样本省份的选择综合考虑了地区经济发展水平、治安状况及其他相关政策影响等因素。⑧在调研中发现，不仅每个省都出台了本省关于“负面清单”的文件，各个地级市也在省级文件的基础上，颁布了更加细化的市一级文件。由于地级市文件的具象性，在15个省份中各选取了一个有代表性的地级市作为研究样本，⑨对该地级市出台的规范性文件进行分析。同时，出于学术规范的考虑，文中隐去了具体地级市的名称，而以匿名化处理后的编码作为指代。⑩ 通过对地级市出台规范性文件初步梳理，发现各地关于“负面清单”的规范性文件可大体分为两个部分，其一为关于派出所禁止办理的案件类型的相关规定，构成了“负面清单”制度的主体部分；其二为派出所具体办理刑事案件的流程性规定，构成“负面清单”制度的配套措施。沿循规范性文件的制定思路，首先展示不同地区派出所禁止办理刑事案件的范围差异，之后按照刑事案件的办理顺序，从受理、初查、移送、移送后办理以及管辖争议五个环节，对不同地区的“负面清单”制度进行展示。 关于“负面清单”的案件范围。在所调研的地区中，D5市所规定“负面清单”案件范围最广，除轻伤害刑事案件外，派出所不得办理其他刑事案件。(11)D6市“负面清单”范围最窄，派出所负责办理辖区内发生的除八类暴力案件、跨区域刑事案件和需要采取技术侦查手段外的所有刑事案件。(12)其他大部分地区的规定都介于这两个地区所界定的范围之间，具体而言又可分为以下两种模式：绝对禁止模式与融合禁止模式。 所谓绝对禁止模式是指“负面清单”中所列明的案件绝对不允许派出所办理。例如，X3市规定，放火案、爆炸案、强奸案以及电信诈骗类案件、非法吸收公众存款等案件，派出所不得办理。(13)而融合禁止模式则是指“负面清单”中案件类型同时涵盖了绝对禁止与相对禁止的案件。换言之，有些罪名绝对禁止派出所办理，而有些罪名只有在具备特定情节时，才禁止派出所办理。比如在许多采用融合禁止模式的地区，派出所绝对不得办理危害国家安全类犯罪、强奸、抢劫、绑架、故意杀人等严重暴力犯罪。同时，某些通常由派出所办理的普通刑事案件，如盗窃、诈骗等，若涉及入室、金额巨大、受害人众多等特定情节时，也不得由派出所办理。D1、D4、D6等地均采用这一模式。(14)
