秦始皇扫灭六国之后，推行郡县制度。其二十六年始分天下以为三十六郡。其后续有设置，所分的更多。郡下设县。各郡幅员广狭不一，属县多寡，各有不同。秦以咸阳为都，咸阳周围自是畿辅要地，设县当更为繁多。 秦时都城咸阳周围不设郡，另设内史，以示畿辅要地不同于其他各处。内史辖区大抵就是现在陕西人士所说的关中，而略有出入。①关中是西起陇坻，而东至于黄河。秦时拱卫京畿，东设函谷关。函谷关在今河南灵宝县东北，内史所辖就兼有函谷关以西地。关中东南有武关，其作用与函谷关相仿佛。武关在今商南县南，故现在商南地区的东部，也就是丹水的上游，亦在内史境内。秦时于六盘山下设有萧关，与函谷关相对应，惟其地早已设有北地郡，因而与内史无涉。秦内史于汉时为三辅。三辅为京兆尹、左冯翊和右扶风，只是其东南武关之内别属弘农郡。兹篇所论述，即以此为范围。 秦郡多寡，学人之间早已聚讼纷纭，不一其说，迄今犹难得定论。秦县为数更多，虽亦偶见于有关文献记载，实不易具悉其全貌，不佞旧作《秦县考》，曾经有所钩稽②，但时有多年，仍需不时补缀。今仅就当时畿辅诸县略事论述，以求教于当世方家。 一、秦代先世始置之县及见于《汉书·地理志》三辅的秦县 秦代先世置县很早，远在春秋之时即已有之。据《史记·秦本纪》所载：“(武公)十年，伐邽、冀戎，初县之。”③武公十年为公元前688年，亦即鲁庄公六年，尚在春秋的初期。邽、冀两县皆在陇山以西，其时武公居于平阳封宫，西距陇山并非甚远。后来秦以咸阳为都，所谓畿辅之地就不能远至陇山以西了。武公初置邽、冀两县之后，又过了两百多年，至厉共公二十一年(公元前456年)，秦初县频阳。频阳故城在今富平县东北。这是秦畿辅之内最初设立的县。其时尚在周威烈王二十三年(公元前403年)前50多年。厉共公以后，又经过几代诸侯，到了孝公十二年(公元前350年)，更“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”。④这是秦国畿辅之地设县最多的一年。 就在孝公并诸小乡聚设县之前，孝公之父献公还曾两次置县。第一次在献公六年(公元前379年)。这次“初县蒲、蓝田、善明氏”。⑤第二次在其十一年(公元前374年)。这一年是在栎阳置县。这都见于《史记·六国年表》，是确定无误的。蓝田故城在今蓝田县西，栎阳故城在今临潼县东北。蒲和善明氏就难于稽考了。 这样说来，秦的先世在畿辅所置的县，明确见于有关文献记载的，只不过杜、郑、频阳、蒲、蓝田、善明氏和栎阳七县。孝公所置的四十一县，为数不少，不过已难举其名称和所在的方位了。
东汉时，班固撰《汉书·地理志》，于三辅属县之与秦有关的，辄随文注明，其称为秦置的县，有蓝田和频阳两县。其称为秦更名的县，有宁秦(故城在今华阴县东南)、夏阳(故城在今韩城县南)、临晋(故城即今大荔县)、废丘(故城在今兴平县东南)。其称秦邑的县有骊邑(故城在今临潼县东北)。其称为故县的县并确有其他证明的有芷阳(故城在今西安市东北)。⑥其称秦都的县有栎阳和雍(故城在今凤翔县南)。《地理志》于右扶风渭城县下仅注“故咸阳”，而未言秦都。咸阳之为秦都，固无烦班固再作注释。 《地理志》所注的(秦县)实仅有11县。虽较多于《史记》的《秦本纪》和《六国年表》，然杜、郑两县却皆未涉及。《地理志》于郑县下仅注：“周宣王弟郑桓公邑”；于杜陵县下亦仅注：“故杜伯国，宣帝更名。”⑦其实杜陵就是杜县，因汉宣帝的杜陵在此县中，改为杜陵县。《地理志》远溯到周宣王时的杜伯国，却疏漏秦时的杜县。 二、拙著《秦县考》中所考得置于畿辅的秦县 拙著《秦县考》所考得的秦县，皆按《汉书·地理志》的郡县次序排列，共得35县，除去《汉书·地理志》所注明的11县外，尚有24县。其中在汉时京兆尹范围的有下列的4县： 郑(故城在今华县北)，胡(故城在今河南灵宝县西)，下邽(故城在今渭南县东北)，杜(故城在今长安县西北，汉改杜县为杜陵，县城亦移至今长安县东北)。 在汉左冯翊辖境的有下列7县： 高陵(故城在今高陵县西南)，衙(故城在今白水县东北)，重泉(故城在今蒲城县东南)，郃阳(故城在今合阳县东)，武城(故城在今华县东)，褱德(故城在今废朝邑县西南)，云阳(故城在今淳化县西北)。 在汉右扶风境内有下列12县： 鄠(故城在今户县北)，斄(故城在今武功县西)，美阳(故城在今武功县西北)，郿(故城在今眉县东北)，漆(故城即今彬县治)，栒邑(故城在今旬邑县东北)，陈仓(故城在今宝鸡市东)，杜阳(故城在今麟游县西北)，汧(故城在今陇县南)，好畤(故城在今乾县东北)，虢(故城今为宝鸡县治)，武功(故城在今眉县东)。 在汉弘农郡内还有商县(故城在今商县东)。 这24县除胡县外，皆在今陕西关中。 三、杨图和谭图及出土封泥所确定的畿辅内秦县⑧ 杨守敬以一代名家，毕生尽力于历代疆域沿革之图，《嬴秦郡县图》亦为其中的一种。其序文中论秦县，谓“秦县虽多无考，而推求不难得其大数”。并说：“秦县之名，率本于前，其有地见于春秋、战国，而汉又有其具者，诸家虽不言秦县，安知其非秦置。故为表以空格别之，并又为图以黑点记之，使读者知秦之立县，皆有所因。”惜杨氏未撰著成文，不佞所撰《秦县考》，盖即因此而作。不过其间亦有所见不一。就是秦时畿辅之内，也有相差之处。
