宪法实施是宪法学理论与实践中的一个基石性概念。实践上，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”①。全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。②理论上，宪法实施“处于整个宪法学知识结构和话语体系的枢纽位置，几乎涵摄了认识、观察和解释中国宪法问题的所有视角与议题，也贡献了最具中国本土特色的宪法学核心命题和关键术语”③。中国共产党的领导“是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证”④。因此，准确描述党如何领导宪法实施工作，总结党领导宪法实施工作的经验，就不仅是一个实践命题，也是至关重要的理论命题。 学术界和实务界对党领导宪法实施的必要性和重要性多有阐述，⑤对党领导宪法实施工作的具体路径以及党领导宪法实施工作的制度化、法治化研究还有待推进。党领导宪法实施与党的领导制度化、法治化紧密相关，“既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”⑥。本文通过系统阐释党领导宪法实施工作的历史图景，进而提炼具有原创性、标志性的中国宪法理论研究，以期推动中国宪法学自主知识体系的建构，提升中国宪法理论的说服力和影响力。 “宪法实施”是一个叠加了各种原理、制度和实践的“概念群”，学理上对其有不同的界定。早期学术研究多将宪法实施限定为司法化实施，⑦或将宪法实施视为“适用宪法规范处理宪法争议，矫正违宪行为的活动”，⑧这类研究往往把宪法实施和违宪审查等同起来。较为整全的视角是基于宪法具有政治和法律双重属性，将宪法实施分为政治化实施和法律化实施两种类型。⑨对此，需要澄清的是，对宪法实施的分析“应当立足于当代中国宪法制度实践”⑩。作为国家根本法的宪法，既是“治国安邦的总章程”，也是“我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范”(11)，因此，与西方国家重视法律/司法化实施宪法不同，我国宪法采取的是“多渠道、多方式、多主体、多层次”的实施路径，并且，“是一个持续的发展进程”(12)。尤其是进入新时代以来，“在习近平法治思想的引领和推动下，我国宪法实施的实践不断丰富，体制机制不断健全”。(13)且在未来的发展中，仍将“不断提高宪法实施水平”，“不断实现更充分、更完善的宪法实施”(14)。故本文基于“宪法全面实施”的理念，既考虑到宪法的直接实施，也涉及通过立法实施宪法的间接实施，并涵盖宪法发展，即变动的实施，试图全面分析党对宪法实施工作的领导。 一、中国特色的宪法实施路径需要党的领导 作为执政党，中国共产党从中华人民共和国成立之初就自觉肩负起维护宪法实施的职责。1954年9月，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出，各政党、人民群众和一切国家机关都是宪法实施的主体，都负有“保证宪法的实施”的职责，并特别强调，“一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力”(15)。“中国共产党是我们国家的领导核心”，在宪法实施上“必须担负更大的责任”(16)。然而，上述报告只是在政治层面强调了党在宪法实施工作中的重要性，属于动员性的政治主张和政治要求，突出的是执政党的政治责任、政治使命和政治担当。事实上，1954年《宪法》只在第27条第3项中规定了全国人大享有监督宪法实施的职权，并没有就宪法实施的主体、内容作出规定，由此影响到宪法实施的实效。 鉴于过去几部宪法在实施方面的历史经验和教训，1982年《宪法》采取“把宪法实施的保障深深扎根于群众之中”(17)。宪法不仅明确赋予最高国家权力机关及其常设机关保障宪法实施的职权，还规定全国各族人民、一切国家机关、团体和企业事业组织都负有维护宪法尊严、保障宪法实施的职责。《宪法》序言最后一句申明：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这种规定“不但要求任何组织和个人要以宪法为根本活动准则、人人遵守，而且要求都能维护宪法的尊严、保证宪法的实施。把这一神圣职责摆在每一个组织和公民面前，这就是把宪法实施的保障深深扎根于群众之中。这些新的规定是宪法修改草案对一九五四年宪法的发展，也是我国在监督宪法实施、处理违宪问题上的一个特点。”(18)时任宪法修改委员会副主任委员彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“体现了人民意志和中国共产党的正确主张的新宪法，又由全体人民和中国共产党的努力来保证它的实施”。(19)因此，新宪法的实施“一是要依靠党的领导，二是依靠广大人民群众”(20)。这实际上是一种全民负责的宪法实施方式，即“依靠整个国家机构，首先是人大、人大常委会，然后是整个司法机关、检察机关、行政机关，再加上全国人民来保证宪法的实施，这才是保护宪法实施的一套完整的体系”(21)。 此外，党的十八大以来，党中央把“全面贯彻实施宪法”作为“全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”(22)。党的十九届四中全会上首次提出“宪法全面实施”的理念。“宪法全面实施”首先是内容上的全面。宪法不仅是“我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范”，还是“治国安邦的总章程”，需要“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”。(23)这意味着不仅宪法中有关公民基本权利保障和国家机构权力配置的内容要得到贯彻落实，宪法中关于国家任务、根本制度、发展目标等内容也要得到贯彻落实。不管是规定在序言还是总纲中，只有每一项内容都得以实施，才能称为宪法的“全面实施”。
