《中国共产党纪律处分条例》分则中“有关规定”的实证分析与类型化

　　一、问题的提出

　　随着党内法规体系日益完善，研究范式逐渐从立规论向释规论转向。[1]《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)分则中部分条文以“有关规定”的方式对党员干部违纪行为作出规定。但是，单从文义解释维度无法直接确定“有关规定”指向的对象。若有关单位和个人对《党纪处分条例》分则中“有关规定”的认知不统一，既可能扩大“有关规定”的范围，也可能缩小“有关规定”的范围，这将导致同一时期发生的相同行为在不同地理空间受到的定性不一，或者党纪处分轻重不一，进而损害党纪和党内法规的权威性。不同研究者对《党纪处分条例》(2015年)第六十六条中“不按照有关规定或者工作要求，向组织请示报告重大问题、重要事项”的“有关规定”的理解就呈现出较大差异：有研究者仅列举了党章和若干部党内法规[2](P69-71)，也有研究者认为此处的“有关规定”还包括《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中的相关规定[3](P150-151)。又如，中纪委法规室编写的《〈中国共产党纪律处分条例〉“有关规定”速查》一书列举“不按照规定公开党务、政务、厂务、村(居)务”所指的“规定”就遗漏了《政府信息公开条例》。[4](P39)如何确定“有关规定”的范围，是一个执纪实务和学术探讨都值得思考的问题。诚然，在党内法规发展迅速的背景下，要实现全面列举有一定困难，更可能的是提出系统有效的方法指导如何在庞大的制度规范体系中获取“有关规定”。本文将在梳理现有规定的基础上，从《党纪处分条例》制定目的对解释立场的影响入手，阐释“有关规定”的规范意涵及其具体指向。

　　二、“有关规定”的实证分析

　　条文式党内法规的结构包括制定目的和依据、适用范围、行为模式、违规后果等[5]，与法律的结构逻辑有较大程度的相通性。总之，党内法规学的研究可以适度借鉴法学的研究方法，完整梳理“有关规定”的实证表现是进行规范分析的前提。

　　(一)“有关规定”的基本情况和特征

　　经梳理，分则中存在“有关规定”的条文共36条，约占《党纪处分条例》分则106个条文的34％。表述方式有五个类型，具体分布情况如下：①

　　

　　“有关规定”的出现频率高、开放性强，涵盖的范围极广泛。不难看出，“有关规定”在“六大纪律”中分布并不均匀，在组织纪律、廉洁纪律和工作纪律中较多，在政治纪律和群众纪律中极少，在生活纪律中完全不存在。形成这种分布特点可能的解释是，政治纪律极为严肃，所以直接在作为基础性党纪法规的《党纪处分条例》分则中完整规定违反政治纪律行为的全部内容，基本不需要准用其他规范。此外，也与调整党员各类行为社会规范的数量有一定关系，调整日常生活行为的社会规范较少，因此在生活纪律中没有“有关规定”。

　　若以“有关规定”的具体程度来分类，可以分为明示指引和空白指引，但所谓“明示”仅是相对而言的。其中，“违反某规定”属于明示指引，其指引的对象是某一类与违纪行为密切相关的规定，通常与调整相应事项的制度文件直接对应，而“不按照有关规定”“不按照规定”和“违反有关规定”则属于空白指引。例如，违反个人有关事项报告规定中的“规定”，一般指《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，但是，“其他违反廉洁纪律规定行为”“其他违反群众纪律规定行为”指向模糊、开放性强，特别是党内法规中的廉洁纪律与以公职人员为主要规制对象的法律法规所设定的廉政义务存在一定交集，这两项兜底规定实际上属于空白指引。

　　(二)“有关规定”的作用和正当性

　　“有关规定”是违纪行为客观方面构成要件必要的规范依据。《党纪处分条例》和《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)的基本理论相通，违纪构成理论可围绕主体、客体和主观方面、客观方面展开。[6]《刑法》分则部分条文关于“违反国家规定”的表述，仅起到提示违法性存在或是作为相关表述的同位语而不具备实体意义。[7]相比而言，《党纪处分条例》分则中的“有关规定”不是修饰性的、非必要的同位语，而是在实质上作为违纪行为客观方面的构成要件。因为“有关规定”所包含的条文未完全载明违纪行为的具体内容，若追究党组织和党员的违纪责任必须援引“有关规定”，符合其规定的行为时间、地点、危害结果等要素。

　　“有关规定”在1997年的《党纪处分条例(试行)》中已经作为部分违纪行为的客观方面构成要件，并被《党纪处分条例》(2003年)及此后三次修订所保留，呈现出明显的历史延续性，但这种大范围的使用依然有赖于更为直接的正当性证成。“有关规定”作为一种立规语言技术，功能面向是保持党内法规内容的相对稳定性。理论上，党员一切违背党的先进性、损害党中央集中统一领导的行为都应受到禁止，未遵守党纪的行为都应受到党内法规的制裁。尽管党的十八大以来，《党纪处分条例》已历经三次修改，但任何党纪法规都不可避免地存在滞后性，不可能及时地因需要应对某一具体新出现的违纪行为而进行修改。尤其是应对具有争议性的新型违纪问题时，“有关规定”的技术功能得以发挥。中纪委法规室曾经提出，“采用概括表述的方式，能够更好地适应管党治党的需要”。[8]从价值取向看，党内法规以实质正义为优位，“有关规定”的开放性既确保篇幅较长的条文保留必要要素，最大程度地实现内容简洁，又避免《党纪处分条例》因未规定必须予以制裁的行为而发生频繁修改。