党的二十大报告指出，“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”。深入推进党内法规和规范性文件备案审查规范开展，建立党的规范性文件系统内备案审查制度是推动党内法规制度建设的一项重要举措。2016年的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》要求：“完善备案审查制度，建立贯通上下的备案工作体系”。《中国共产党重大事项请示报告条例》要求，党组织应当按照有关规定向上级党组织报备党内法规和规范性文件；《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)则进一步提出建立系统内备案制度要求。2024年1月，中央纪委出台《纪检监察规范性文件备案审查规定》，率先探索纪检监察系统内规范性文件备案审查实践。作为党内法规和规范性文件备案审查制度的重要组成部分，党的规范性文件系统内备案审查有利于保障党内法规制度体系的统一性，是建立贯通上下备案审查工作体系的重要环节。这一机制还有利于降低基层党组织履职尽责的风险，避免出现部门保护主义。 目前，理论界对党内法规备案审查和规范性文件备案审查分别做了大量研究，但对党的规范性文件系统内备案审查制度关注并不多。党内法规和规范性文件备案审查规范化建设才刚起步，党的规范性文件系统内备案审查制度仍是一种新事物，实务部门践行这一制度也多处于试点和探索阶段。基于此，本文以党的规范性文件系统内备案审查为研究对象，系统阐述这一机制的基本内容、现实困境及完善路径。这一研究既有助于丰富理论研究，也有助于进一步完善党的规范性文件系统内备案审查制度，具有积极的理论意义与现实意义。 一、党的规范性文件系统内备案审查机制的核心要素 目前，我国依照规范性文件制定主体和审查主体的不同分别建立了不同类型的备案审查制度，如党内法规和规范性文件备案审查制度、行政规范性文件备案审查制度等。其中，党内法规和规范性文件备案审查中的主体主要包括报备主体和审查主体，这些主体是相应的党组织及其法规工作机构，党的规范性文件系统内备案审查制度中的主体也基本如此。 (一)党的规范性文件系统内备案审查相关主体的界定 从《备案审查规定》相关规定可知，目前可以建立规范性文件系统内备案审查制度的党组织包括中央纪律检查委员会、党中央工作机关以及有关中央国家机关部门党组(党委)。这里的“中央国家机关”不是“党中央机关”与“国家机关”的简称，而是相对于地方国家机关而言的。实践中，人们通常是把全国人大机关、全国政协机关、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委、国务院各部门及所属在京企事业单位等视为中央国家机关。[1]这些中央国家机关的主要特点是掌握重要国家权力，其内部由党中央批准设立的部门党组(党委)根据工作需要，建立规范性文件系统内备案审查制度，无疑会强化权力行使的上级监督，推进权力规范行使。虽然依照《备案审查规定》要求，有关主体“可以”而不是“应当”建立系统内备案审查机制，表明建立这一机制并非强制性要求。但是，伴随制度治党、依规治党的深入推进，党的规范性文件在加强党的领导和建设中的作用越来越凸显，建立党的规范性文件系统内备案机制既符合“有件必备”基本原则的内在精神，也是对现有规范性文件备案审查制度的必要补充。更重要的是，通过打通部门内部上下备案审查工作，可进一步强化“条条”联系，进而加强党中央的集中统一领导。 在党的规范性文件备案审查中，党组(党委)是重要责任主体。党组是党在非党组织领导机关中设立的领导机构，是党的领导组织体系中的重要主体。为发挥自身领导作用，党组需要制发各类文件，文件是党组接受领导并实施领导的重要载体，“贯穿着党组重要会议和重要决策的全过程”[2]。党组制发的文件按性质可划分为规范性文件和非规范性文件。按照系统内备案审查要求，部门党组可以审查机关党组、分党组报备的规范性文件，如全国人大常委会党组可以审查全国人大常委会机关党组和各分党组报备的规范性文件。除党组外，一些国家机关领导机关中设置党组性质党委，其性质和功能与党组基本没有差别，在本单位本系统发挥领导作用，是党中央在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门和有关单位的领导机关中设立的领导机构。在中央一级，设立党组性质党委的中央国家机关部门并不多，目前国务院组成部门、特设机构、直属机构等部门机构多达60余个，设立党组性质党委的部门只有10个，如外交部、公安部、国安部、人民银行等。①在央企中，设立党组性质党委的多为国资委监管的非中管央企与财政部监管的中央金融企业。上述党组性质党委，可按照备案审查要求，审查本系统下一级党组织报备的规范性文件。虽然目前建立党的规范性文件系统内备案审查机制并非硬性要求，相关主体可根据工作需要进行制度探索。但是，有些部门基于其自身工作性质，亟需及时建立系统内备案审查机制。这些部门通常是实行集中统一领导的国家工作部门和有关单位，如海关部门、气象部门、电力部门、烟草部门以及金融监管机构等，这些部门的人、财、物相对独立于地方，实施系统内备案审查机制有助于避免出现部门主义，强化上级党组织的权力监督。此外，一些专业性较强或管理对象较为特殊的部门也应根据工作需要建立系统内备案审查机制，如党的纪律检查机关、国资委、人民银行等。 系统内备案机制的重要特征是“系统自我审查和纠正”，强调业务和党建工作中存在领导或指导关系的上级部门党组织对下级单位党组织进行监督和纠偏。国家机关中的党组主要分为党组、机关党组、分党组，机关党组和分党组既接受相应党委的领导，也接受党组的领导，如省人大常委会机关党组接受人大常委会党组的领导。其他领域如纪委系统，地方纪委接受同级党委和上级纪委双重领导，“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。这种双重领导体制有利于保障单位业务工作的相对独立性。[3]为此，党组(党委)可审查其领导或指导的下一级单位或直属单位党组(党委)、机关党组、分党组等制发的规范性文件，如自然资源部党组审查直属单位党组(党委)报备的党的规范性文件，这既是备案审查工作的创新之处，也有利于减轻中央党内法规机构备案审查工作压力。
