人口变动新形势下义务教育教师编制动态调整机制研究

　　优化编制配置对于建设高质量教师队伍发挥着重要作用。2022年，教育部等八部门联合印发《新时代基础教育强师计划》，提出优化教职工编制配置，加强人员和编制的动态调整，不断提高使用效益。[1]义务教育教师编制配置取决于学龄人口规模及其分布状况。然而，随着新型城镇化的推进和生育政策的调整，义务教育阶段学龄人口规模及分布发生了深刻改变，教师编制需求也随之处于动态变化中。传统的以户籍学龄人口数量为基数、以师生比为标准的教师编制配置模式越来越难以适应学龄人口流动性的挑战。[2]学龄人口变动凸显城乡间、区域间、校际间师资配置不均，编制管理固化已然成为教师队伍建设的制约瓶颈。面对人口变动新形势，客观呈现当前义务教育教师编制配置的现实样态，系统探讨当前教师编制动态调整的体制机制障碍与政策建议，这对于优化教师资源配置、建设高质量教师队伍具有重要的理论和现实意义。

　　一、人口变动新形势下义务教育教师编制配置的现实样态

　　当前，我国人口发展呈现“少子化、老龄化、区域人口增减分化”的趋势性特征，决定教育资源供需关系的时空结构。[3]一方面，新生人口数量下滑直接导致各级各类学龄人口规模减少，其对义务教育师资配置的影响将随着时间的推移逐渐显现。另一方面，区域间经济发展不均衡促使劳动力向经济发达、行政层级高的地区迁移，学龄人口空间聚集凸显师资配置不均衡。

　　基于人口基数与流动程度两个维度，可将义务教育教师编制配置主要划分为如下四种类型：Ⅰ类是人口基数大且流动性高的地区，这类地区学龄人口高度集聚，“无编可用”的情况较为普遍；Ⅱ类是人口基数小但流动性高的地区，这类地区学龄人口呈现明显的外流趋势，“超编超员”的问题凸显；Ⅲ类是人口基数小且流动性低的地区，这类地区学龄人口规模相对稳定、分布较为稀疏，其普遍面临着“超编缺人”的难题；Ⅳ类是人口基数大但流动性低的地区，这类地区学龄人口分布密度较高，整体规模相对稳定，易出现“空编不补”的现象(见图1)。

　　

　　图1 人口变动与义务教育教师编制配置样态

　　(一)无编可用

　　在学龄人口基数大且快速涌入的地区，编制供给难以及时匹配新增学龄人口的师资需求，“无编可用”的现象尤为突出。超大、特大城市经济社会快速发展使其吸纳了大量农村劳动力，这类地区学龄人口分布呈现高度聚集的态势。由于外来学龄人口流入规模大、增速快，部分地区甚至出现了非本地户籍学生与户籍地学生规模“倒挂”的局面。2019年，广州市某区义务教育阶段在校生数为154843人，其中，非本地户籍学生数为77358人，占比达49.96％。[4]按照当前教职工编制核定标准，该区义务教育阶段核定教职工编制数为8936人，但实际上该地区仅专任教师规模已达到9377人，教师编制供给严重不足。尽管学龄人口不断涌入带来教师编制需求持续增加，但受限于事业单位编制总量控制，这类地区核增教师编制的空间有限。为了保障学校各类教育教学工作的正常运转，部分地区只能采取补充临聘教师的方式缓解师资不足。有调查显示，部分地区公办中小学编外教师占全部专任教师总数的比例接近20％，有的学校编外教师数量甚至已经超过在编教师。[5]

　　(二)超编超员

　　在学龄人口分布稀疏且流失严重的地区，核定编制数量与实际教师需求呈现下降趋势，“超编超员”问题凸显。生源持续流失使这类地区核定编制数量不断减少，而原有教师尚未退出导致“超编”现象严重。2020年教育部统计数据显示①，吉林、黑龙江和甘肃小学阶段的生师比已经达到11.28∶1、12.00∶1和13.32∶1，远低于国家标准19∶1。由于教师队伍基数大且退出慢，许多地区教师队伍结构性缺编问题仍然存在。据课题组调查，东北有部分县已经超过10年未招聘新教师，有部分县每年仅招聘极为少量的教师。随着学龄人口持续稀疏化，许多地区原有的小规模学校逐渐消失，但更多的学校逐渐变为小规模学校。教师编制调配不及时使部分小规模学校出现了“师多生少”的现象。2020年，课题组对吉林省某县调查发现，全县义务教育阶段学生17620人，在编在岗教职工达3598人，平均生师比仅为4.90∶1，不足100人的学校中均配有30～40名教师。大量富余教师退出难不仅制约着教师队伍结构优化，也造成编制使用效率低下的局面。

　　(三)超编缺人

　　在人口分布稀疏且流动性较低的地区，小规模学校数量多、分布广使这类地区普遍处于“超编缺人”的状态。按照生师比编制标准，区域层面核定的教师编制数量与学龄人口规模呈高度正相关。随着学龄人口日趋稀疏化，许多地区核定编制总量长期陷入只减不增的局面。但是，区域内存在大量小规模学校并不意味着其教师需求数量更少。无论学校规模大小，每所学校都要开足开齐相关课程，完成规定的教育教学任务。“点多面广”的学校分布格局往往意味着这类地区需要配置更多编制以保障大量学校的实际教育教学需求。课题组实地调查发现，中部某县不足100人的小规模学校达309所，占全县小学学校数的91.42％。2020年，该县小学阶段生师比为17.66∶1，已经处于“超编”状态；但同时“一师一校”占比达41.48％，“缺人”现象尤为严重。许多小规模学校的师资配置仅维持学校基本教育教学工作，无法保证学校教育教学质量，这必然将对学生的全面发展带来长期负面影响。

　　(四)空编不补

　　对于学龄人口基数大但流动性低的地区而言，地方财政无法保障大量编制配置需求导致“空编不补”的现象仍然存在。在“以县为主”的教育管理体制下，核定编制数量不仅取决于学龄人口规模，也取决于地方财政能力。尽管学龄人口基数大意味着核定编制数较为充足，但受限于地方财政能力，部分地区并不愿意为配置充足的教师编制“买单”。许多地区维持教育人员性经费支出已经捉襟见肘，扩大师资规模必然使其面临着更大的财政负担。迫于地方财政压力，部分地区在编制数量较为充足的情况下采取“空编不补”的方式，减少教育人员性经费支出。而部分地处偏远且条件艰苦的学校岗位吸引力低，难以按时按需补充教师，这将进一步加剧这类地区“空编不补”的局面。2020年，国家教育督导检查组对云南省义务教育均衡发展督导发现，10个县中有4个县存在“空编不补”的情况，空编达705人。[6]对西部四个连片贫困区的9个县域的调查也发现，58％的县镇教育行政人员反映本地存在有编不补、临聘人员的现象。[7]