我国一直在探索科学划分央地立法权限的法律技术。央地立法权限划分是历次《立法法》修改的重点，继2015年修正的《立法法》明确了设区的市的地方立法权限后，2023年修正的《立法法》将基层治理法定化，不仅进一步扩大了设区的市的地方立法权限，而且首次规定了地方协同立法权。但对央地立法权限划分问题仍有待推进。一方面，在地方立法列举性规定下，存在城乡管理与基层治理如何区分的法律问题；另一方面，尽管2023年修正的《立法法》解决了地方协同立法“法律规范供给不足的问题”，①但地方协同立法面临明显的央地立法权限划分难题，与单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制等存在内在的紧张关系。②当前，学界对不抵触和不重复原则等研究较深入，③从逻辑上的规范语和法律后果、原则上的不重复与地方创新、“相抵触”标准的建构④等方面为下位法不得违反上位法提供了基础性的法律认知模式，但现有研究普遍缺乏微观技术层面的考察。我国央地立法权限划分需要相应的法律技术，既维护中央立法权威，又使地方立法体现出地方性。地方立法如何区分地方治理与基层治理事项，如何协同立法，都需要相应的法律技术。判断地方立法是否超越权限的合宪性审查、备案审查的不抵触、不重复等原则的标准的构建是立法监督技术的问题。在法律技术的研究中，“法律技术的正当性基础在于符合事务本质”、⑤立法的结构营造与规范构造技术、⑥立法表达技术的基本要求⑦等对央地立法权限划分法律技术有重要借鉴意义，有助于理解地方性事务及事务性的央地立法权限划分标准。央地立法权限划分的法律技术具有特殊性，无论是中央的立法确权技术、地方的法律建构技术，还是立法监督技术，既有的关于法律及立法的一般性技术都难以直接照搬到这些央地立法权限划分的法律技术中来。鉴于此，本文将系统论述央地立法权限划分的特殊法律技术，并根据国家治理的法律逻辑与地方立法的法律实践讨论其完善路径。 一、划分央地立法权限法律技术的必要性 科学划分央地立法权限是我国国家立法体系化、国家治理现代化的重要体现，需要通过相应的法律技术予以实现。 (一)国家治理现代化要求科学划分央地立法权限 通过法治化“科学确定国家治理中各方的治理边界”⑧是国家治理现代化的基本共识。在成文法传统下，国家治理必须坚持立法先行。⑨这意味着，通过法律规范国家的治理行为，无论是中央立法，还是地方执行中央政策或者自主治理都要依法进行、规范治理，而非只追求结果，忽略基本规则与程序的乱作为或不作为。国家治理应是一种规则之治，其规则是“定义一种实践的东西”，⑩包括中央立法与地方立法。中央立法具有整体规范性，但往往是粗线条的，地方具有特殊性，因此必须“在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式”。(11)这就需要地方立法进一步明确法律上的“地方”及“地方性事务”，并形成地方治理的法律规则。因此，央地立法权限划分必须法定化。如果要形成央地立法分工，就要在法定化基础上科学划分央地立法权限。(12)在充分发挥中央与地方的积极性、主动性的同时，中央立法既不需要事无巨细，地方立法又不越界。 (二)我国央地立法权限划分面临明显的法律难题 在我国，中央可以在包括地方治理范围内的任何领域立法。然而，在规模负荷及中央立法成本过高的现状下，中央没有能力在所有地方领域进行立法。相反，地方更为熟悉和了解本区域的事务，以及本地民众的需求，应该倾向于通过地方立法予以法律治理。但地方立法要面对本地民众的压力，处理大量地方性事务，其中有些事务恰恰超出了地方立法权限，如新兴事务及公共危机处理等。在地方性事务压力下，地方立法会固化地方利益，当面对整体利益时，极易为了地方局部利益牺牲整体利益。尽管地方应当倾向于通过地方立法进行地方治理，但由于地方保护主义突出，地方立法难以有效规范地方越权行使等问题，因此为防止地方本位主义，应倾向由中央进行立法，然而这却难以实现。因此，在整体上，央地立法权限划分存在明显的科学划分法律难题。 科学确定中央立法权限同样是一个法律难题。在单一制下，中央立法与中央立法权下放同频，如浦东新区的立法权下放。中央立法权下放主要是一种行政性放权，对其进行确权是一个复杂的法律难题，收放范围与程序都很难确定。就地方而言，虽然要赋予地方立法权，但科学限制和规范地方立法权行使，以及防范地方立法保护、就跨区域事务解决地方间的立法协同等都是法律难题。同时，央地立法权限划分争议解决也面临着法律难题。央地立法要遵循宪法基本原则，符合合宪性审查的基本要求。因此，要通过法律技术明确央地立法的争议，尤其是地方性法规与中央部门规章间立法争议的解决方案。中央具有法律解释权，单一制下的地方虽然具有立法权，但不具有解决立法争议的能力，争议解决存在单一向度。央地立法权限争议解决标准不明确，不抵触、不重复都只是抽象的标准。为防止地方立法本位主义，需要科学的立法监督技术。在单一制下，中央监督地方行使立法权，只能靠中央的纵向监督规范地方立法权的行使，但权力下放存在权力被滥用甚至被架空的危险，而且权力下放越到基层，监督越困难，权力被滥用的风险就越大。(13) (三)央地立法权限划分难题需要法律技术予以破解 科学划分央地立法权限本身是一个法律技术问题。立法本身是一门学问，“要想制定出好的法律，就必须掌握科学的立法知识”，(14)而立法技术是法律科学性的首要体现，“是用以促使立法臻于科学化的一种方法和操作技巧”。(15)在成文法传统下，央地立法都要遵循基本的法律技术要求，符合形式逻辑及基本的形式法治要求，这需要通过法律技术予以实现，立法中的不抵触就是基本的法律技术。立法的科学性是国家治理中技术理性的体现，治理是对事物之恰当处置。(16)治理形式之基本原则强调在事物之实在层面上了解、掌握它们，并立基于此一实在基础上，促使此一实在中各项要素间之关系自行起功能作用。治理技术化的一个明显特点是“提供指向单一问题和单一目标的理性设计方案”。(17)立法除了体现技术理性外，还通过科学划分权限发挥法律的基本功能：央地立法权限划分使法律规范的对象明确、客观，央地间能够形成相对稳定的法律预期。这需要通过法律技术尽可能进行量化分析。在国家治理中，“人们的心理状态越来越难以捕捉和把握抽象的概念，而必须要寻找技术化的手段来量化这些概念”。(18)因此，通过科学运用法律技术，央地立法权限能够得到相对明确、规范、尽可能客观的划分。同时，还需要通过法律技术解决央地立法争议问题，即在科学划分央地立法权限时，除了法律确权技术，还需要立法争议解决技术。
