中国近代财政史是中国近代史研究中的薄弱环节，已有的研究也多限于对中央政府的财政收支状况和内外债数量的统计和分析，而对财政体制的研究则实为鲜见。中央与地方（又称国地）财政制度的建立和运作是一个复杂的问题，笔者不揣浅薄，提出粗浅的意见，以期引起学术界更多地关注有关问题。 一、国地财政划分：一个从无到有的概念 将财政收支分为中央财政和地方财政，是近代西方财政理论和实践发展的重要成果之一。在古代中国，历朝历代统治者虽然最为关注财政问题，却没有产生将财政划分为中央财政和地方财政的思想，一切财政收支，原则上都是以中央政府的名义运行的。唐代曾将全部租税分为“供京”、“留使”和“留州”三项，“供京”是由中央政府所支配的税收，“留使”和“留州”则是中央政府交给地方使用的税收，但原则上仍由中央政府掌握，并没有划分中央财政和地方财政的思想、原则和措施。可以说，财政划分的思想是在近代由西方传入中国的。 光绪三十四年（1908年），清政府派员考察西方财政制度后，亦思仿效其中央与地方划分财政的制度，宪政编查馆和资政院曾在预备立宪筹备事项中提及订颁国家税地方税章程的三项条款，第一次提出划分国地两税的建议（注：胡寄窗、谈敏：《中国财政思想史》，中国财经出版社1989年版，第759页。）。 清政府筹备立宪，在各省省会设谘议局，并颁布府厅州县地方自治章程及城镇乡地方自治章程。不少人从地方自治的需要出发，呼吁划分国地两税。宣统年间各省财政清理局亦有划分国地税收的建议，但当时的讨论比较浮浅，往往拘泥于先定国税还是先定地方税，缺乏深入的认识，也没有付诸实践。 1913年，北洋政府财政部在初步明确中央行政和地方行政的范围、界限的基础上，颁布《国家税法与地方税法草案》和《国家费目地方费目标准案》。这里所谓“国家”，是指中央政府，所谓“地方”，则包含省县两级。有人指出，这一税法草案“系抄袭日本，日本系抄袭法国”，所以是“法国日本税法制度的化身”（注：金国珍：《中国财政论》，商务印书馆1931年版，第521页。）。这是势所必然的，初始的国地税法架构只能从国外输入。但是由于过去中国的财政一直是以中央政府为关注中心和操作主体的，所以民二税法草案及以此为基础的1914年修正案，在税项的划分上仍偏重中央一方。例如，对于田赋的归属，各地方政府同财部争论颇为激烈，但结果田赋仍归中央；其他如关税、盐课、统捐、厘金等重要赋税收入，也都归中央，地方税收科目只有田赋附加和其他不重要的杂税而已，并且地方附加税的增长幅度也受到限制（注：《中国财政思想史》，第761页；贾士毅：《民国续财政史》一，商务印书馆1932年版，第18页。）。 即便如此，实行中央专制集权的袁世凯仍容不得有相对独立的地方税收体系。他取消地方自治，取消国地税收划分方案，仍实行中央政府统收统支的旧财税体制。1916年袁政权结束，国地税法草案才得以恢复，在实行中则吸取了旧税制中解款制度的一些做法，建立了所谓“专款制度”（注：吴兆莘：《中国税制史》上，商务印书馆1937年版，第125页。）。 由于西方财政思想的深入影响，以及袁世凯之后中央政府控制能力式微和地方军阀势力兴起，地方分权思想日益流行，表现在财政方面，则是主张增加地方收入（如田赋等项应划归地方），增加地方政费（如内政、教育、工商诸费全归地方）。这些主张的大部分终于在1923年底曹锟所颁布的宪法中得到了体现（注：《民国续财政史》一，第15-18页。），但第二年曹锟即下台，1923年宪法也被搁置。 1927年夏，南京政府财长古应芬提出《划分国家收入地方收入暂行标准案》，并提出五条制定原则（注：《民国续财政史》一，第23-24页。）： 1.现行税目之划分。盐税、关税、内地税、常关税、烟酒税、卷烟特税、煤油特税和印花税，这些税种或历史上久充国税，或性质尚易统一征收，所以列为国家收入。厘金一项，各省先后改办，或称统税，或称统捐，或称货物税，名目不一，所以拟裁厘，改征简便的出产税、出厂税，也列为国家收入。商税、船捐、房捐、屠宰税等杂税向归地方，或应归地方，则列为地方收入。田赋、契税、当税、牙税本归中央政府，本案则改归地方。 2.将来新税之划分。由于现有财源匮乏，添设新税势在必行。将来新税中所得税、遗产税、纸币发行税、交易所税、公司及商标注册税、出产税、出厂税等，各国均定为国家收入，本案亦照此旨列入未来的国家新税收入。至于营业税、宅地税、房屋税、普通商业注册税、使用人税、使用物税等，则根据各国惯例，列为地方未来税收。 3.税目各自独立。世界各国国地收入的分配，依各国国情不同而各不相同，有采取独立税目制的，有采取附加税目制的，也有将同一种税收按比例划归中央和地方的。过去中国收税，常采用附加税的办法，结果造成中央与地方互相牵掣，权责既不明确，税款又多混淆，以致酿成利则互争、害则互卸之弊。所以本案改采税目各自独立主义，以图补救。 4.新税施行时，应同时废止重复的旧税。 5.两税划分之初应预筹救济办法。 1928年宋子文出任财长。他为统一财政起见，召集全国财政会议，并将上年制定的国地分税法案提交会议讨论。会议所作的修订不多，但也有较显著的修订，如原案规定将来新税中的所得税统归中央，而修正案则规定地方可以设置“所得税之附加税”的税种（注：《民国续财政史》一，第28-29页。）。
