归化城土默特位于内蒙古中南部，其地域大体在东径110°到112°，北纬39°30′到41°30′。阴山横亘归化、绥远二城北，黄河自西南流过，大小黑河横流其境，是一块冲积平原。这里光能资源丰富，气候适宜，水草丰美，自古以来是我国北方各族人民繁衍、劳动生息的地方。 清代的土默特辖区比明代缩小，其四至东起蛮汗山、西至包头察汗敖包、北沿阴山、南至晋北边墙。清朝统一漠南蒙古部后，在土默特的东、北、西三面，分别设察哈尔八旗、四子王旗、达尔罕旗、茂明安旗以及乌拉特三公旗，并且利用土默特的自然条件和善于耕作的传统，积极倡导农业。至1743年（乾隆八年），归化城都统奉旨查土默特的土地，原有土地75，048顷，牧地只占14，268顷，其余土地已经开垦（注：《清高宗实录》卷198，乾隆八年八月壬子条。）。 到清末，由于农垦的发展，土地兼并的加剧以及农田侵占牧场过多等原因，土默特蒙古族失去土地而导致贫困破产，土地使用方面的矛盾使社会矛盾趋于尖锐。土地问题便成为清末归化城土默特地区社会问题的症结所在。另一方面，由于外国资本主义势力的侵略扩张，鸦片战争以后的蒙古地区逐步沦为半封建、半殖民地的社会。开始于1901年（光绪二十七年）的清末新政，使蒙古地区进入了一个骤变的历史时期。然而，由于晚清政府的腐朽、没落，历时不过10年的新政对蒙古地区的开发并没有做出实际成效。尤其是实行“新政”期间，清政府在蒙古地区大力推行“移民实边”政策，肆行掠夺和兼并土地，造成了严重后果。因此，探讨清末新政与归化城土默特地区的土地问题，对于研究清代这一地区的历史具有重要的意义。 一 鸦片战争以后，随着中国沦为半封建、半殖民地社会，蒙古地区也随之发生了很大的变化。外国侵略势力进入蒙古地区，全面进行侵略和渗透，清政府在蒙古实行有效统治的代理人——王公贵族、上层分子，成为外国侵略者拉拢和收买的对象。在清朝统治集团内部，由于蒙古贵族所统率的蒙古骑兵不能抵御外国列强的洋枪洋炮，也无力扑灭国内农民起义的遍地烽火，王公们早已不像过去那样为清廷所倚重，他们在统治层中的地位从清中叶以来逐步下降。 与此相反，一些靠镇压农民起义和兴办洋务起家的汉族买办化地方官僚，在清廷内逐步形成举足轻重的实力派，成为清政府决策中枢的骨干力量和派驻各地的“封疆大吏”。鸦片战争以后，他们以“边疆危机严重”为借口，在蒙古地区土地上打主意，纷纷提出筹边改制；放垦蒙地的建议。如1887年（光绪十三年），山西巡抚胡聘之提出“开放蒙古屯垦”；1901年（光绪二十七年），内阁学士张之洞、刘坤一奏请改变对蒙古的策略。其后，还有内阁中书章启槐、国子监司业黄思永等奏请开放蒙地，实行屯垦或招垦。但由于事关根本改变原有政策，及遭到一些蒙旗的反对，这些建议都未得到清政府批准施行。 1901年的辛丑条约，使清政府在政治上完全丧失了国家主权，经济上已到了崩溃的边缘。根据辛丑条约， 清政府要向帝国主义列强偿付4.5亿两赔款。这笔赔款数字之大，使清政府财政危机空前加深了。因此，为了支撑垂危的王朝，清政府不得不耍一些实行“新政”的花招欺骗国人，以假维新的姿态，以“练兵筹饷”为主要内容，对全国人民进行一次新的政治欺骗和经济掠夺。“移民实边”政策正好是“新政”在蒙古地区的具体化。清政府在实施“新政”期间，主要是通过“移民实边”政策，对蒙古地区人民进行了一次新的大规模的经济掠夺，并力图加强对蒙古地区的直接统治。通过“移民实边”政策，对蒙古人民进行经济掠夺，是清政府在实施“新政”期间，对全国人民进行掠夺的一部分。同时， 清政府把巨额赔款分摊给各省， 仅山西省每年就需要筹赔款400万余两。于是，地方性的赔款和财政支出， 使“封疆大吏”们又一次在蒙古地区土地上打主意。1901年，山西巡抚岑春煊为了筹集当年清政府分摊的庚子赔款，采用了各种手段，仍感到“乏术点金”，“即竭泽而渔，亦难筹此巨款”（注：《山西巡抚岑春煊电报》，光绪二十七年四月初九，中国第一历史档案馆编《义和团档案史料》，中华书局，1959年版，第1151、1341页。）。当年，他便两次奏请“筹议开垦蒙地”，以应付开支。通过“移民实边”政策，清政府还力图加强其对蒙古地区的直接控制。因为，义和团时期，内蒙古人民的反帝爱国斗争给清政府以很大震动，特别是蒙、汉人民联合进行斗争的事实，使清政府十分恐慌。在从来被清廷认为是可靠后方的蒙古地区掀起了革命怒潮，对此，清政府当然不能淡漠置之，所以决定在“移民实边”的招牌下加紧设置府、厅、州、县，实行直接的统治。在新设的府厅州县，清政府更多地依靠汉族封建地主势力来统治蒙古地区。这反映了清朝统治集团内汉族封建地主势力的上升和蒙古族封建王公势力的下降。 虽然以前曾有不少官吏提出在蒙古地区“筹边”问题，但清政府从未作过政策决定。而在1901年山西巡抚岑春煊两次上奏“筹议开垦蒙地”后，却获得了清政府的裁可，决定在内蒙古等地区，实行全面放垦的“移民实边”政策。1902年（光绪二十八年），清廷正式决定在以归化城（呼和浩特）为中心包括伊克昭、乌兰察布两盟和原察哈尔八旗的内蒙古西部地区，实行全面放垦。是年1月5日光绪帝硃批：“著派贻谷，驰赴晋边，督办垦务，”（注：《清德宗实录》，光绪二十七年十一月戍子。）任命兵部左侍郎贻谷为钦命督办蒙旗垦务大臣。
