地方政府融资平台治理与审计 一、关于地方政府融资平台存在的问题 地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、授权单位等法人通过注入财政资金、土地、股权等资产设立并承担连带还款责任，为政府投资项目融通资金，拥有独立法人资格的经济实体。加强对融资平台公司的综合治理、推动分类转型，是党中央、国务院作出的一项重要决策部署。与会代表一致认为，地方政府融资平台是我国特有财税体制与经济发展模式结合下的产物，以城投公司为代表的地方政府融资平台所筹集的资金，主要用于地方基础设施和公共服务等公共领域项目建设，在推动地方基础设施建设、促进地方经济发展等方面发挥了重要作用。同时，地方政府融资平台也存在一些问题和挑战，制约和影响着其功能价值发挥。 一是现代企业管理制度和法人治理结构有待完善。主要表现为：有的地方政府融资平台公司受政府直接管理，参照的是事业单位管理模式，中高层管理人员由地方政府选派或任命，班子成员中缺乏职业经理人，在投融资决策、风险防控、经营业绩考核、激励约束、责任追究、内部控制等方面制度不完善。有的地方政府融资平台公司董事会、经理层、监事会等机构缺失，有的虽然按照现代企业制度设立了股东会、董事会和监事会，但没有发挥应有职责，建立权责清晰、有效制衡的法人治理结构还有很长的路要走。有的代表认为，地方政府融资平台公司长期承担政府投融资职能，筹集的资金由地方政府支配，主要投向不以营利为目的的政府公益性或准公益性项目，形成的资产以公益性资产居多，如市政道路、水利设施、公园、非收费管网等基础设施。地方政府融资平台公司的收入主要来源于财政补贴、特许经营权取得的收益、按固定比例收取的代建管理费等。地方融资平台公司市场竞争力不足，对资产经营、企业管理、风险控制、金融等领域专业人才的吸引力不强，专业型人才的缺乏也一定程度上制约了其发展。 二是化解存量隐性债务和遏制新增隐性债务的力度有待加强。地方政府隐性债务的举借主体主要是地方政府融资平台公司，长期以来形成了一定数量的隐性债务。由于对外债务担保形成债务关系较复杂，部分债务未纳入隐性债务统计监测平台。在化解存量隐性债务的过程中，有的地方政府融资平台公司采取再融资贷款、展期债务、借新还旧或者变更合同条款等方式，存在债务存量化解不实等问题。在地方政府法定债务严格规范管理的背景下，有的地方政府融资平台通过发行企业中期票据、非公开企业债券等方式为政府继续举债融资；有的向当地政府提供调度救助性借款，有的融资平台公司之间相互借款频繁，导致债务风险向融资平台公司集聚，偿债风险向供应链上下游和地方金融机构传导。 三是有的地方出现国有企事业单位“平台化”倾向。在地方政府融资平台公司严监管势头下，有的地方政府通过国有企事业单位向银行等机构借款，由地方政府融资平台公司提供担保，借入资金交由融资平台使用；有的地方政府要求所属国企垫资承担一级土地整理开发、基础设施建设等城市综合开发业务，以土地收益偿付企业开发成本及适当收益。与会代表认为，这种方式导致了地方政府融资平台公司债务上升，加重了地方财政承担的还款责任，累积了新增政府隐性债务风险，应当加强综合治理，防止国有企事业单位“平台化”。 二、关于地方政府融资平台治理的重点 与会代表一致认为，加强地方政府融资平台治理，推动分类转型发展是一个系统工程。总的来看，重点是剥离地方政府融资平台的政府融资职能，妥善化解存量债务，遏制新增隐性债务，推动其转型为“自主经营、自担风险”的现代化国有企业。 有的代表认为，要有序推进融资平台公司债务分类治理，遏制增量、化解存量。一是要准确区分存量债务中融资平台公司企业债务和政府债务，明确还本付息的责任主体、偿还方式和资金来源。明确为政府性债务的，要加快安排预算偿还，或通过政府债券等方式逐步置换为政府债务。明确为企业债务的，在企业无力偿还贷款的情况下，要允许企业破产清算。推动金融机构与融资平台公司合作开展债务重组，进行必要的展期和降成本等措施，避免区域金融生态恶化。对于有经营性现金流的债务，则可以根据实际情况转为企业债务，由融资平台公司自行负责。二是强化政府投资项目计划与财政预算安排的有效衔接，全面摸排在建项目融资压力，根据财政承受能力和结合实际需求确定投资项目，对项目建设单位编制的项目可行性研究报告、建设方案、资金筹措方案等进行评估，严格地方建设项目审核，堵住违法违规举债融资的“后门”，遏制隐性债务增加。三是推进融资平台公司债务分类治理。根据财政部对各地隐性债务和法定限额内政府债务风险等级标准，对处于红档（债务率≥300%）和橙档（200≤债务率＜300%）的企业，严格控制发债规模，管控资金用途，对处于黄档（120≤债务率＜200%）和绿档（债务率＜120%）的企业，在控制企业发债规模的同时，引导融资平台公司通过发行债务带来的资金流，发展市场化业务，提升经营能力，提高公司的偿债水平。通过对不同省域、不同行政级别、不同融资类型、不同资金用途等多维度对融资平台公司债务进行科学分类，精准施策，有序化解政府隐性债务。此外，有的代表认为，应建立地方政府融资平台公司重大事项信息公开制度，公开的内容不仅包括融资平台公司的注册信息、出资信息、资产状况、高管团队等，还应该包括融资平台公司相关运营数据、风险管理措施、资产数据、债务来源、债务结构和用途等。通过信息公开，发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用，约束地方政府举债行为。
