党的二十大报告指出，教育是“全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，要建设教育强国、办好人民满意的教育必须“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，弘扬尊师重教社会风尚”。2023年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时再次强调，“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓”。由此可见，教师队伍建设在教育强国战略中具有基础性地位。完善教师权益救济制度，是切实突出教师主体地位、“真正让教师成为令人羡慕的职业”的题中应有之义。 《教师法》第三十九条规定，教师不服学校(包括其他教育机构)的处理决定或认为学校或教育行政部门/有关行政机关侵犯其合法权益，可向有权机关提出申诉。此即为教师申诉制度。作为唯一由《教师法》明文规定的教师权益救济途径，教师申诉制度本应在教师权益救济体系中发挥核心作用。然而，教师申诉制度在实际运行中并未取得预期成效，反与其他救济途径产生龃龉，阻碍教师权益救济体系正常运转。学界现有研究表明，教师申诉制度在微观上存在程序规则粗疏、受理机关公正性不足、处理结果模糊等问题，在宏观上存在制度供给不足且排他、制度完善面临多重困境、功能定位与现有制度大量重合等问题。[1][2]然而，在如何解决上述问题方面，存在继续完善教师申诉制度和废止《教师法》意义上的教师申诉制度两种思路。① 上述分歧的实质在于，双方对于教师申诉权保障的制度逻辑与路径选择存在不同理解。申诉权是现代国家宪法普遍确立的公民基本权利，我国宪法第四十一条对此亦有明确规定。②在具体的法律层面，申诉权被落实为司法上的申诉权和行政上的申诉权，前者指向司法诉讼程序，后者指向行政救济程序。[3]一般认为，教师申诉制度为保证教师群体享有行政上的申诉权而建立。在这个意义上，围绕教师申诉制度存废展开的观点之争很难避开教师申诉权这个主轴。前者主张的核心是通过完善教师申诉制度强化教师申诉权保障，后者面临的批评是废止教师申诉制度减损了对教师申诉权的保障。本文认为，保障教师申诉权未必需要建立名为“教师申诉”的制度，现有的教师申诉制度不利于保障教师申诉权，新时代教师申诉权保障的制度逻辑与路径选择同教师法律身份分化密切相关。本文将从教师申诉的权利基础入手，分析教师申诉的制度定位，探讨教师法律身份与申诉权保障的路径选择，强调重新凸显教师的专业人员身份。 一、教师申诉的权利基础 通常认为，教师申诉制度以宪法第四十一条规定的公民申诉权为宪法依据，由《教师法》第三十九条直接确立，是一项专为教师群体设立的行政申诉制度。以权利视角观之，这意味着教师作为专业人员群体，既享有普通公民的申诉权，又享有作为专业人员的专业申诉权。[4]换言之，个体的普通公民身份指向普遍意义上的公民申诉权，个体的教师身份则指向专属于教师的专业申诉权。申言之，教师申诉制度是一种以某一特定身份为核心和基础的申诉制度。其实，检视我国现有的行政申诉制度，情况莫不如此。③公务员申诉专为公务员群体设置，学生申诉专为学生群体设置。此处的公务员和学生均指向一种法律上的身份，这一身份意味着享有特定的权利和履行特定的义务。当前述特定权利遭到损害时，具有该身份的个体有权通过相应的行政申诉制度寻求救济。 尽管普遍认为教师申诉制度以宪法第四十一条为基础，但学界对于该条中规定的一系列权利的性质究竟为何并无严格意义上的共识。目前的主流观点认为，可将这些权利分为政治性权利(监督权)和非政治性权利(权利救济权)两类，前者属于实体性权利，后者属于程序性权利。[5]有学者指出，就申诉权而言，其同时具有政治性和非政治性两个侧面：前者是指公民出于公共利益考虑向国家机关或其工作人员提出的非批评/建议性的、纯属个人主张或疑问的申诉，后者是指公民因国家机关或其工作人员的不当行为损害其个人合法权益而提出的投诉意义上的申诉。[6]也有学者认为，申诉权应当属于权利救济权，尽管申诉制度客观上具有监督国家机关及其工作人员的作用，但这一制度仍以向申诉者提供权利救济为核心功能。[7]以申诉权一申诉制度关系视角观之，现有的行政申诉制度基本都被视为某种权利救济机制，如果承认这些申诉制度均来源于宪法第四十一条规定的公民申诉权，则可推出，宪法上的申诉权起码也具有权利救济权这一侧面。 作为宪法上的程序性权利，申诉权赋予了公民一种程序上的给付请求权，广泛地指向种种向有关国家机关寻求救济的途径。[8]因此，宪法上的申诉权作为各种获得法律救济的权利的上位概念，是一种全面、系统和完整的权利救济权，囊括诉讼、复议、申诉等多种途径。[9]传统上一般将申诉权进一步划分为诉讼上的申诉权利和非诉讼上的申诉权利，前者是指公民认为已经生效的判决、裁定或决定存在错误，向司法机关提出申诉请求重新处理的权利，后者则是指公民不经诉讼程序向有权机关提出申诉的权利。[10]申请行政复议的权利和提出行政申诉的权利均属于典型的非诉讼上的申诉权利。此处尤应指出的是，不可将宪法上的公民申诉权和行政法上的提出申诉的权利严格对应。换言之，宪法上的申诉和行政法上的申诉在定义上不可一概而论。如果将二者等同，就存在法律上的申诉取得宪法位阶、进而贬抑宪法规范效力之优位原则的危险。④从申诉权保障的视角来看，落实和具体化宪法上的公民申诉权，并非必须与某种名为“申诉”的救济途径相连。
