粵港澳大灣區跨域治理的制度建設與優化

      [中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2023)04-0038-11

      自粵港澳大灣區國家發展戰略提出以來，粵港澳三地之間合作成為推進粵港澳大灣區建設的重中之重。但是，目前粵港澳大灣區的跨域合作還較多停留在解決各類專門問題的協議文本和會議溝通等層面，並沒有進一步的制度建設與相關機構的構建，無法做到更深層次的跨域合作與政策同步。與此同時，通過對既有文獻資料的梳理發現，有關粵港澳大灣區跨域治理及其制度建構的研究也存在以下缺陷與不足。一是關於粵港澳大灣區跨域治理研究仍著重關注府際間關係合作與區域協調上的問題探討，缺乏對於頂層的制度設計和整體性的多層級制度建構的思考；二是現有研究的理論視角較為類同，相對集中在區域主義與新區域主義、區域治理與跨區域協作治理等理論上，缺乏新的理論視角與分析框架的關照。

      因此，在粵港澳大灣區建設背景下，現時粵港澳大灣區跨域治理的制度現狀怎樣？其治理面臨何困境與挑戰？有什麽新的理論視角及其分析框架對於解決粵港澳大灣區跨域治理制度的困境也具有較強的解釋力？其對粵港澳大灣區跨域治理的制度建設是否具有重要指導作用？如何進一步推動粵港澳大灣區跨域治理的制度優化與創新？這些問題的討論和回答成為本文研究的邏輯起點與目標。

      一、粵港澳大灣區跨域治理的制度現狀

      自港澳回歸以來，粵港澳三地間的合作便不斷深化，合作層級也從中、英、葡三國層面的外交關係逐漸轉變為一國之內三地政府間的跨域合作。隨著粵港澳大灣區建設國家戰略的制定和落實，粵港澳三地間的跨域治理也產生了新方式和新形態。目前粵港澳大灣區跨域治理的制度主要包括從上至下的“中央頂層制度安排+省級層面領導及溝通協調制度+大灣區內地核心城市及地級市與港澳對接的機制與銜接的規則+前海、橫琴和南沙先行合作區機制”為政策導向的跨域合作治理機制。

      (一)中央頂層制度安排

      1.中央相關頂層機構設置

      中央對於粵港澳大灣區跨域治理的頂層制度安排首先通過組建中央層級的常設部門，定期召開相關會議的方式進行。2018年8月，中央政府成立“粵港澳大灣區建設領導小組”，由時任中共中央政治局常委、國務院副總理韓正擔任粵港澳大灣區建設領導小組組長，港澳特別行政區行政長官、廣東省委省政府主要領導以及中央涉港澳事務的相關部門領導擔任小組成員。自2018年以來，“粵港澳大灣區建設領導小組”陸續召開多次會議，協調解決涉及不同領域與多部門的重大問題。

      

      2.中央相關政策制定

      自粵港澳大灣區國家戰略實施以來，中央及其相關部委通過頂層政策文件的制定，為粵港澳三地的跨域合作提供各種政策指引，使粵港澳大灣區跨域治理進入全新階段(參見表1)。2019年2月，由中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱“《規劃綱要》”)明確指出，“充分發揮粵港澳綜合優勢，深化內地與港澳合作，進一步提升粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用，支持香港、澳門融入國家發展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩定。”①《規劃綱要》成為指導粵港澳大灣區合作與發展的綱領性文件，為創新大灣區合作發展體制機制、破解合作發展中的突出問題提供了新契機。由此，中央層面的粵港澳大灣區跨域政策轉向全方位的指導粵港澳三地經濟、文化、教育、社會等多方面、多層次、多領域的合作。

      與此同時，自2017年粵港澳大灣區建設以來，中央政府已累計簽署超過60份相關政策文件，內容包含大灣區的產業發展優化、港澳身份認定、公共服務提供、政策優化等方面(參見表2)。

      

      (二)省級層面領導及溝通協調制度

      在省級政府層面，粵港澳三地政府也相繼成立了直接對接和負責大灣區事務的領導機構。2019年2月，廣東省成立“廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室”，由省委書記擔任組長；②為加強參與大灣區建設，2020年11月，香港特區政府在政制及內地事務局成立“粵港澳大灣區發展辦公室”，並委任粵港澳大灣區發展專員。③2018年11月，澳門特區政府成立“建設粵港澳大灣區工作委員會”，並由行政長官擔任委員會主席。④與此同時，珠三角9市也先後設立“推進粵港澳大灣區建設領導小組”，並由黨委書記作為一把手，全力推進大灣區建設的各項事務。

      但是，和中央層面對於粵港澳大灣區跨域合作的頂層制度設計不同，粵港澳三地間跨域合作在政府間關係上屬於廣東省省級政府與港澳兩個特別行政區政府府際間關係的範疇。目前粵港澳三地之間政府的合作主要通過：各地議事協調機構+粵港、粵澳聯席會議+粵港、粵澳合作框架協議+粵港、粵澳聯席會議聯絡辦公室+粵港、粵澳聯席會議各種工作小組或專責小組的區域合作治理制度及其機制開展工作。即是說，現時粵港澳三地政府間的合作集中表現為通過粵港、粵澳雙邊的體制與機制進行，尚未構建起涵蓋粵港澳三方多邊的合作體制及其機制。