一、引言 党的二十大报告指出尊重自然，顺应自然，保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。开展领导干部自然资源资产离任审计（以下简称“离任审计”）是落实党的十八大、十九大和二十大精神，加快推进生态文明建设和生态文明体制建设的重要措施之一。自党的十八届三中全会提出实行领导干部自然资源资产离任审计要求，中央及各部委推出了系列政策和改革措施，加快推进离任审计工作，规范离任审计活动。2013年12月，国家发展改革委等六部委在《关于印发国家生态文明先行示范区建设方案（试行）的通知》中指出全国选择100个具有代表性项目率先启动领导干部自然资源资产离任责任审计工作；2015年4月，中共中央和国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确要求将积极探索编制自然资源资产负债表，并对各级党政领导干部实行自然资源资产和自然生态环境保护责任进行离任审计。2017年6月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，对离任审计工作审计目标、原则、内容、审计制度及数据平台建设以及审计结果处理等方面提出具体了要求；同时，在这一系列相关制度、政策中首次明确了各级领导干部在自然资源资产利用管理和综合利用保护方面的主体责任，并明确指出对存在的问题必须追责。自2018年开始，领导干部自然资源资产离任审计制度逐步走向常态化。2014年修订的《环境保护法》中划出了生态保护红线，实行严格保护，明确了各级政府对环境保护的管理和监督职责，《中国共产党问责条例》中明确规定以问责常态化促进领导干部履职到位。此外，《生态文明建设目标评价考核办法》中强化党委和政府在生态文明建设的主体责任，实行“党政同责”“一岗双责”。 领导干部自然资源资产离任审计主要是针对领导干部在任期内所负责的自然资源管理、污染防治和生态保护与修复情况等方面责任进行审计，依据当前的职责划分，自然资源资产管理主要由自然资源部及地方政府中自然资源厅负责，污染防治和生态保护与修复由生态环境部及地方政府中生态环境厅负责。自然资源管理涉及自然资源的监测评价、确权登记、自然资源资产使用、合理开发、核算及自然资源资产负债表编制等活动，在这些活动中，如果管理不当，则会导致污染等生态环境破坏现象，因此需要加强对自然资源管理活动监督，目前来看，自然资源管理部门主要履行事前、事中管理和监督责任；生态环境部门和审计部门主要履行事后监督责任，且离任审计侧重于领导干部任中经济责任审计、管理行为评价，主要履行经济监督职能；生态环境部门侧重于责任追踪，主要履行行政问责职能。这些制度同属于生态文明建设体系的重要制度，主要用于政绩考核和生态责任追究，它们在目标、程序、内容、对象等方面既是互补，又是相辅相成，但也存在相近及重叠之处，构建离任审计与生态问责协同治理的理论框架，探索跨部门、跨组织多主体协同治理的实现路径，具有较强的现实意义。 二、文献综述与理论基础 （一）文献综述 （1）关于领导干部自然资源资产离任审计的文献综述。审计监督是政府治理重要组成部分，也是推进生态文明建设的重要机制之一。随着《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》的印发执行，自然资源资产离任审计从试点试行阶段进入全面推广阶段。对于如何开展自然资源资产离任审计工作，理论界和实务界都做了有益的探索。在理论上构建了相对完整的自然资源资产离任审计的基本理论框架。在审计目标方面，强调自然资源资产离任审计必须服务于各级领导干部树立正确政绩观和发展观，依法履行自身对于自然资源资产监督、管理和生态环境权益保护的离任受托责任。在审计主体方面，在我国，各级地方政府及其党政主要领导干部通过公共受托拥有由国家依法授予的各种自然资源资产的管理权和使用权，国家审计机关是离任审计的审计主体，但由于离任审计涉及面广，且审计对象具有特殊性，要同统计、水利、农业、海洋及环保等相关部门就离任审计进行有效率的沟通、协调与合作。在审计对象方面，主要包括省、市、县主要领导干部及各主管部门，涉及国土、海洋、地质、林业、测绘、规划、农业、发展改革等方面，同时包括重点自然资源使用的单位和项目，有时还会涉及与审计相关的部门及单位，准确地说审计对象是领导干部对其受托责任的实际具体履行情况。在审计工作内容方面，一般情况下将领导干部相关方面的受托责任履行情况、合理有效利用资金的情况、相关资产负债表审计的情况作为审计内容。审计内容的重点还包括自然资源的开发应用以及实施相应的保护措施等情况。另外，还需要构建健全的自然资源资产审计责任考核及绩效评价制度体系，为领导干部对自然资源资产的监督和管理行为提供有效评价依据。在审计方式方法上，由于对自然资源资产离任审计认识不同，所采取的方式方法也不同，主要表现为两种观点，一是基于编制自然资源资产负债表，二是将资源环境和经济责任审计与自然资源资产离任审计相关联。审计方法主要采取环境管理状态综合比较法、检查综合测量法、分析综合法、调查综合统计法、模糊综合法和评价演算法等常用的环境审计评价方法。 （2）关于生态问责的文献综述。生态环境责任制于20世纪60至70年代开始兴起，基于西方经验。一般认为地方政府部门应该是主要环境责任主体承担者。政府生态保护问责的根本工作目标之一是不断改进政府生态保护责任管理绩效，生态管理责任绩效应及时接受社会监督并向广大社会公众报告，同时，政府应该高度重视建立专业性的环境影响评价评估机构的主导作用。目前我国在生态问责方面的研究主要集中表现在：一是我国生态问责中的内涵结构问题以及生态问责中的主客体关系构成等问题理论基础研究；二是如何进行生态问责立法，具体生态问责制度的设计以及生态问责的实施机制等方面研究。三是对政府环境信息公开问责制度和公众参与环境问责制度展开了初步分析和研究。结合相关法律和制度，一般认为各级政府及领导干部需要承担的生态责任主要包括守法责任、目标责任、决策责任、执行责任和监督责任等。
