审计在财经研究领域是一个非常热的话题，但在法学研究领域却相对薄弱。由于审计法和社会生活的联系程度远未达到主流部门法的热度，加之审计法的高度专业性，法学领域对审计法的研究力度有待加强。2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了关于修改审计法的决定。笔者认为，审计法修改应充分考虑审计全覆盖制度与宪法之间的衔接关系，本文拟对此问题进行研究并提出可行性的建议。 一、修改审计法引发的宪法论争 （一）提请审议的审计法修正草案引发争议 审计法修改的重点在于审计全覆盖制度的法律化和具体化，但审计法修改涉及的审计全覆盖制度一直存有争议。2021年5月7日，国务院在同意审计法修正草案提交全国人大常委会审议时，曾专门强调在保持审计基本制度不变的基础上，在宪法和法律框架下扩展审计范围。从争议的焦点来看，即新增设的审计全覆盖制度与宪法的衔接问题。国务院提请全国人大审议的审计法修正草案，在审计全覆盖制度的设计上，秉承了审计署初拟审计法修正草案中的设计思路，将审计全覆盖制度纳入了审计法修正草案条款，其中第三条、第二十八条对新增设的审计全覆盖制度作出了具体规定。草案第三条明确规定国家机关、人民团体、国家的事业组织、国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构），其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位，以及其主要负责人，属于审计机关的审计对象，依照本法规定接受审计监督。第二十八条规定对地方各级党委和政府、纪检监察机关、审判机关、检察机关、中央和地方各级党政工作部门、国家的事业组织、人民团体等单位的主要负责人……在任职期间履行经济责任的情况，进行审计监督。关于国务院提请审议的审计法修正草案第三条、第二十八条和现行宪法间的关系，学界有几种不同的主张，具体如下： 一种主张认为，审计法修改拟增设的审计全覆盖制度和宪法文本之间存在衔接问题。公法领域，法无授权即禁止……国家机关，法无授权不可为。我国宪法第九十一条已经明确规定了审计监督的范围，包括国务院各部门和地方各级政府的财政收支，国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支。审计法修正草案中增设审计全覆盖意味着审计监督范围的扩大，通过公共资金审计、国有资产审计、国有资源审计以及领导干部履行经济责任审计的设定，将立法、监察、司法等所有国家领域的财政收支运行都纳入审计范围，很难和现行宪法中“两个收支”的范畴体系进行衔接。因此，审计法修正草案对审计全覆盖制度的增设，似乎是在没有明确宪法依据的前提下，对审计监督范围进行了扩张。虽然审计监督范围的扩大有利于国家和社会的长远发展，但如何厘清审计法和宪法文本之间复杂的勾连关系，则是审计法修改必须面对的问题。在公开征求意见时，就有学者指出，在审计范围方面，与宪法规定不一致，若修改审计法还需考虑宪法条款修订问题。 另一种主张认为，审计全覆盖制度列入审计法修正草案并无问题，这是宪法本身的滞后性所导致。在法律体系中，宪法由于其制定和修改的程序最为严格，因而稳定性也最强。与之相应的是，其滞后性亦最为突出，最容易成为进步与变化的桎梏。正如罗斯科·庞德所说，法律必须是稳定的，但不可一成不变，应服从所在时代提出的进步要求。我国社会经济的高质量发展，对审计监督的全覆盖有着迫切的需求，涵盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任的全覆盖审计，实质是在“宪法规定的两个收支范围内展开”，也是对宪法审计监督范围所涉及的财政收支、财务收支的拓展和细化。虽然审计全覆盖体系中的部分审计制度内容未在审计法中载明，但审计法实施条例第三条明确指出，审计法中所称财政收支，依照预算法和相关规定，包括：国有资源、国有资产收入，应当上缴的国有资本经营收益……其他未纳入预算管理的财政资金。上述条例的阐释和审计法共同组成了审计全覆盖制度的法律体系。因此，现有审计监督的范围是在宪法的框架内不断拓展。 （二）审议后的审计法修正草案仍存有争议 国务院提交审计法修正草案后，第十三届全国人大常委会第二十九次会议进行了审议，并于2021年6月10日公布了审议后的审计法修正草案，向社会公众征求意见。新草案再次引发各界关注，尤其是其中有关审计监督范围的调整。如前所述，国务院于2021年5月提交审议的审计法修正草案中，明确增设了审计全覆盖制度，其中第三条规定管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位，以及其主要负责人，属于审计机关的审计对象……第二十八条规定对地方各级党委和政府、纪检监察机关、审判机关、检察机关、中央和地方各级党政工作部门、国家的事业组织、人民团体等单位的主要负责人……进行审计监督。而根据全国人大常委会审议后公布的审计法修正草案，审计全覆盖制度并未被完全采纳，政府提交草案中有关审计全覆盖制度核心内容的第三条、第二十八条被基本删除，只在第二十四条保留了审计全覆盖制度中的国有资产审计和国有资源审计，并在该条款的结尾处以较为模糊的方式提及“其他公共资金”，但未明确阐述公共资金审计问题。 2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了关于修改审计法的决定，从最终公布的审计法修改条款内容来看，在审计全覆盖制度方面，基本延续了前述会议审议时的立法思路，即在第二条明确建立全面覆盖的审计监督体系，第四条和第二十四条明确建立国有资源和国有资产的审计监督，并将公共资金审计和财政收支审计区分，以概括的方式将其纳入第二十四条。总体来看，全国人大常委会在讨论审议和通过审计范围扩大的问题时，采取了较为审慎的态度。对于审计范围的全覆盖，采取了渐进式的立法方式，以尽量避免可能产生的立法争议。有意见指出，尽管审计全覆盖制度未被全部采纳，但草案中保留的国有资产审计和国有资源审计作为审计全覆盖制度的组成部分，仍需厘清与宪法审计条款之间的衔接关系。还有意见认为，审计全覆盖制度作为一个完整的体系，内部具体审计制度之间相互支撑，公共资金审计作为整个体系的底层核心，如果未写入审计法，将影响审计全覆盖制度的有效运转。
