1978-1993年中央和地方财政关系(以下简称央地财政关系)改革是在打破传统计划经济体制、向社会主义市场经济体制迈进之际进行的，在我国改革开放进程中具有重要的历史地位和作用。学界予以了较多关注，最初是为更好推动央地财政关系改革实践①，而后又为推行分税制做基础研究②。新世纪以来，学界主要将其作为央地财政关系的宏观历史演进进行概述③，抑或是从正确处理中央与地方关系、财政体制变迁、现代国家治理等视角进行研究④。但对这一时期央地财政关系如何突破传统财权“放乱收死”循环路径，实现由“统”向“分”、“利”变为“税”、“包干”走向“分税”，尚有较大研究空间。本文拟从历史背景、演变轨迹、成效与困境着手，细致呈现破旧立新之际的央地财政关系。 一、1978-1993年央地财政关系探索的历史背景 1978-1993年央地财政关系改革是在面临中央财政的实际困境、财权“放乱收死”的路径循环、传统计划经济体制的束缚等特殊历史背景下进行的。 (一)中央财政难以为继是改革央地财政关系的直接原因 为解决民生问题，中央财政负担沉重。改革开放之初，城乡居民生活水平停滞不前，住宅、文教卫生、城市公用事业等基本建设投资占比不及“一五”计划时期水平。⑤“一九七八年全国平均每人占有的粮食大体上还只相当于一九五七年，全国农业人口平均每人全年的收入只有七十多元，有近四分之一的生产队社员收入在五十元以下，平均每个生产大队的集体积累不到一万元，有的地方甚至不能维持简单再生产”。⑥当陈云在一份内参上看到“延安还有不少群众靠讨饭过活”时，痛心道：“建国快三十年了，现在还有讨饭的，怎么行呢?要放松一头，不能让农民喘不过气来。如果老是不解决这个问题，恐怕农民就会造反，支部书记会带队进城要饭。”⑦对此，陈云在中共中央政治局会议上指出：“过去十年欠了帐。‘骨头’和‘肉’，‘骨头’搞起来了，‘肉’欠了帐。”⑧ 为偿还历史欠账，中央通过提高粮食统购价格、农副产品收购价格，调低农副产品征购基数，减免部分农村税收，降低农用工业品成本，给予消费者适当补贴，缓解就业压力，增加职工工资等方式，用两三年时间不断改善、稳步提高城乡居民生活水平。但这些政策的施行势必会增加国家的财政支出。时任中共中央副主席、国务院副总理的李先念在1979年12月的全国计划会议上指出：“今年、明年、后年这三年用于这几方面的开支，累计将达到六百亿元左右。也就是说，按照这几年生产的发展速度，三年新增加的财政收入差不多都用在上述几个方面了”。⑨ 央地财政收入比例失衡，中央财力严重弱化。受“文化大革命”影响，中央财政所掌控的财力本就薄弱，又因弥补历史欠账，致使财政支出压力陡增。1977-1979年，全国财政收支情况是：1977年收入874.46亿元、支出843.53亿元；1978年收入1132.36亿元、支出1122.09亿元；1979年收入1146.38亿元、支出1281.79亿元。⑩三年间全国财政收入增速较慢，支出增速较快，收支大致平衡。但略微平衡的表象中却隐藏着中央财政危机：1977-1979年，中央财政收入分别占全国财政收入的13％、15.5％、20.2％，中央财政赤字分别为279.85亿元、356.35亿元、423.74亿元。(11)此时“中央财政历年的结余早已用光，不仅欠地方的钱没有还，还向银行透了支”(12)。由于中央财政占比较低、赤字日益扩大，央地财政关系亟须调整。 (二)破解“放乱收死”的传统央地财政关系是改革央地财政关系的重要原因 中央财政的捉襟见肘，迫使党和政府更加深入思考以央地财政关系为核心内容的财政体制改革与创新。若以央地积极性为视角，1949-1977年间财政体制变动如下：1949-1950年实行高度集中的统收统支财政体制，难以调动地方积极性；1951-1957年实行“划分收支、分级管理”，对地方激励效用一般；1958年实行“以收定支”，调整分类分成办法，对地方激励效用较强；1959-1960年采用“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成”方法，对地方激励效用较强；1961-1964年上收财权，实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”办法，对地方激励效用仍较弱；1965-1966年采用总额分成加小部分固定收入，后于1967年取消小部分固定收入，实行总额分成；1968年实行“收支两条线”，地方收入全部上缴，支出由中央分配，影响地方积极性的发挥；1969-1970年实行收支挂钩、总额分成办法，对地方激励效用有限；1971-1973年采用“定收定支、收支包干、保证上交(或差额补贴)、结余留用、一定一年”形式，对地方激励效用较强；1974-1975年实行“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法，较总额分成激励效用强，但又不如收支包干效用明显；1976-1977年又启用“定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一变”的办法，对地方激励效用较弱。(13)
