中央与地方之间的财政关系(以下简称“央地财政关系”)是近年来备受关注的研究课题，学界涌现出大量有价值的学术成果。但相关讨论多是围绕改革开放以来尤其是实行分税制以来的央地财政关系展开的，关于计划经济时期央地财政关系的研究和讨论则相对薄弱。从经济史研究的角度来看，计划经济时期的央地财政关系同样值得关注，不单纯因为这是理解新中国经济体制与发展模式的题中应有之义，更重要的原因在于中央与地方关系的形成是一个“历史”的过程，计划经济时期的央地财政关系是我们思考、理解后来的财政体系运行中的问题、财政体制改革以及央地财政关系时不能忽略的前提与背景。我们习惯于用“高度集中统一”来形容新中国的计划经济体制以及这一体制下的财政管理模式，但这样的概括过于笼统，不能全面展示央地财政关系的演进脉络与前因后果。 在有关新中国财政史或回顾新中国财政发展历程的论著中，可以看到关于计划经济时期财政管理体制、税制、财政收支、财政工作的整顿与困境等方面内容①，通史类论著对各个时期财政制度、政策及财政运行状况多有全面的、概要性的阐述。而关于传统经济体制下的财政放权问题，侧重于社会学、经济学、政治学层面的相关研究成果大多以计划经济时期作为一个整体进行梳理和阐释②，并不特别聚焦于其中某一时段展开更细致的讨论。事实上，即使在1978年以前，不同时期的央地财政关系也有各自的特点，需要更具体深入的梳理。 本文的讨论聚焦于“三五”时期(1966年至1970年)，尝试以地方政府的上解支出与中央政府对地方的财政补助为切入点分析这一时期国家财政收入的分配格局，并以此为基础探讨这一时期的央地财政关系。20世纪60年代中后期，中国工业发展的区域格局面临着较大的调整。改变区域之间工业分布与发展的不均衡，是新中国工业化建设的重要目标之一。“一五”时期的中央财政投资已表现出对内地工业建设的重视与关注。尽管如此，“一五”计划结束时中南、西南、西北地区工业产值在全国工业总产值中所占比重依然很低，远低于同一时期的东北、华东、华北地区。而在“三五”计划以及后来的“四五”计划期间，对于战略后方工业体系建设的强调使得中央财政投资开始以更大力度向中南、西南、西北地区倾斜，这一工业布局、区域布局战略的顶层设计深刻影响了中国的区域经济发展以及央地之间的财政关系。 一、在“战备”中启动的“三五”计划 在分析“三五”时期央地财政关系之前，首先应当梳理的是“三五”计划启动前的经济背景与财政动向。经过了“大跃进”之后，国民经济进入调整时期，在“调整、巩固、充实、提高”的方针下，中央有意识地回收和集中各项经济管理权，中央的集权是20世纪60年代初期中央与地方关系的突出特点。具体到央地财政关系这一角度，1961年起，为克服“大跃进”时期各地投资盲目扩张造成的经济困境，财政收支权限再度被集中，中央政府一方面提高了地方的上解比例，另一方面上收包括基本建设投资在内的各种权力，逐步加强对于财政支出的管理，强化财政纪律与财政监督，并严格控制地方政府的建设投资和赤字预算。 值得关注的是三线建设战略的酝酿与出台，因为这一战略对国民经济调整时期乃至后来的“三五”“四五”时期财政资源的分配格局都产生了重要影响。1964年，出于战备考虑，毛泽东多次强调三线建设的重要性，关于大小三线③特别是大三线的建设成为中央各种工作会议中频繁出现的议题，以西南、西北地区为核心的大后方的经济建设被提上议事日程。按照设想，三线建设将是包括钢铁、国防、机械、化工、石油、铁路等领域在内的全方位的工业建设。1965年9月至10月间召开的中共中央工作会议同意第三个五年计划“以国防建设第一，加速三线建设，逐步改变工业布局”的指导思想。④这一指导思想的正式确立为“三五”计划明确了基调。根据国家计委的安排，第三个五年计划“必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战”，必须“突出三线建设，集中国家的人力、物力、财力，把三线的国防工业，原料、材料、燃料、动力、机械、化学工业，以及交通运输系统逐步地建设起来，使三线成为一个初具规模的战略大后方。”⑤ “三五”计划对于“战备”和三线建设的强调，意味着新一轮工业项目投资和建设即将启动，这将改变中国工业的区域布局，西南、西北地区一批新的工业基地由此逐步成长起来。中央政府是这次大规模投资和建设的主导者，在计划经济时期进行的几个五年计划当中，“三五”时期中央财政支出占全国财政支出的比重仅次于“一五”时期。巨额的财政支出需求似乎意味着中央政府有可能像国民经济恢复时期和“一五”计划时期那样加强对地方财政收入的控制，然而，从地方政府的上解比例和中央对地方财政补助的变化来看，“三五”时期央地财政关系与20世纪50年代还是有明显的区别，财政管理体制不尽相同，而财政收入的分配亦没有更多地向中央集中。 二、“总额分成”体制下上解和补助的变化 就财政管理体制而言，“三五”时期中央总体上延续了此前的“总额分成”模式。但从执行情况来看，地方政府的上解支出明显呈现下降趋势。与此同时，中央对经济相对落后省份的财政补助并没有因为这一时期财政收入的整体下滑而受到太大影响，反而有所增长。不论从地方上解还是中央补助的角度来看，“三五”时期央地共享财政收入的分配都表现出了向地方倾斜的特征。 (一)“总额分成”财政管理体制的延续 在1959年至1970年的十余年间，虽然不同年份的政策稍有区别，但中央基本上一直执行“总额分成”的财政管理体制。1957年“一五”计划完成以后，地方政府在组织国家财政收入中的角色日趋重要。“总额分成”体制设计的初衷是在下放收支项目的同时“适当收缩一部分地方的机动财力”，并将中央利益与地方利益更紧密地联系在一起，它的核心原则在于将地方政府的财政收入与财政支出挂钩，按地方的财政收支总额计算出中央与地方的分成比例，即以“地方财政总支出占地方财政总收入的比例，作为地方总额分成比例”⑥，然后地方政府每年按照约定的上解比例将一部分财政收入上解中央。
