清廷安排复杂的制度体系，设置官员，特许专商，派出兵丁、巡役，对食盐的产、运、销进行全面规制，①由此构成清代盐政的庞大系统。此系统的制度设计相当繁杂，运行过程中，各利益方又计谋迭出，清代盐政遂如迷宫一般难于廓清，故清代盐史一直有“盐糊涂”之说。当然，这与历史学研究的总体趋向也有一定程度的关联。历史学向来或以具体事实的发覆为主要目标，或如传统史家以通鉴而资治于当政，常常缺乏两者之间中间层面的深入思考，往往陷入纷繁复杂的各种细节而不知路径所在。事实上，学术意义上的“盐糊涂”，很大程度上就是这种研究取向的结果。因此，本文的目的，侧重于从历史中观层面出发，纲要式地总结清代盐政的基本原理。本文认为，清代盐政可以归纳出五大原则，它们是：课入最大化期望转化为课入最优化实践的试错原则，交易成本与课入量动态协调的平衡原则，计划性与市场性相结合的折中原则，作为盐区边界纠纷动力的行政收益考量原则，使盐区难以改划更无法取消的路径依赖原则。这五大原则构成清代盐政运作的内在逻辑和机制，是清代对食盐产、运、销诸环节实行规制和落实规制，以及使规制必有代价的基本理由，而“规制生财”则可以简明扼要地揭示清代盐政的基本目标、特点和性质。 一、规制生财：清代盐政的基本目标、特点与性质 要厘清清代盐政的基本原理，首先需要了解清代盐政的基本目标、特点及其性质。清廷盐政的基本目标就是盐课收入，也就是生财。为了生财，清廷实行了盐政规制，其框架则从明代盐法中继承发展而来。明代实行过三大重要盐法：户口盐法、开中法和纲法。②清廷选择了其中相对而言成本与收益关系最优化的纲法，沿袭特许专商、分地行盐制度，建立起完备的盐政规制体系。其主要特点有：(1)以政府监控之下的盐商独立经营为主要经营方式；(2)为各盐区设置趋近市场容量的盐引销售额，使盐政得以运行在市场导向的基础价值之上；③(3)将征收盐课作为盐政运行的主要目标，通过对盐法制度及其实践的调整，实现了征课交易成本与盐课课入量之间的平衡，获取了其经营模式之下的最优盐课收入，保证了清廷常规的盐课收入和捐输报效收入，为清廷和皇室财政提供了充足的灵活性，④从而保证了在滋生人丁永不加赋和摊丁入地之后，人口迅速增长、田赋总体额度不高且大体稳定的情形下，即使面临战争，清廷财政亦能维持正常运作；(4)基于路径依赖和供需关系的合理性，实行分区行盐制度，制造了盐区边界地区盐政与市场的局部脱节，引起了官员们基于行政收益考量而展开大量引人注目的纷争，构成清代盐政最为人诟病的表征。总体来看，清廷盐政以国民收入的再分配(redistribution)为目标，⑤以市场容量和市场导向为基础，⑥以规制为技术手段。盐课征收中的交易成本与课入量平衡的原则，成为盐政制度及实践的基本行为逻辑，构成清代盐政规制的准则；交易成本与课入量平衡原则实施中，试错原则成为信息技术手段局限条件下，盐政规制得以落地的基本方法；分区行盐中引入市场容量以分配食盐销售额，决定了市场逻辑成为清廷盐政运行的基础，成为清廷盐政规制中配额制度的基本依据；盐区边界地区的纷争反映出来的官员行政收益考量，体现出清廷盐政运作规制的一种代价，并与市场逻辑共同构成了清廷盐政的规制市场性质。⑦ 一言以蔽之，清廷盐政的基本特点就是规制生财，其目标在于盐课，即生财，盐政运作的基本法则，则是规制，清廷实行了准入限制(含抵御私盐)、定价限制、数量限制、过程限制等四个方面的规制措施，基本成功地实现了其生财目标。清代君臣们非常明确地指出：“正赋之外，充军国之用，惟盐法、关税、钱法”，“盐课钱粮，关系军国急需”，“盐课为国计攸关”。⑧康熙帝甚至还比较清楚地表达了盐政的目标是在保障民食的前提下，努力汲取更多盐课的思想。他明确谕令：“盐课关系紧要，必得廉干之员差遣，乃能严缉私贩，惠恤商民，疏通引法，以裕国课”。⑨这说明，清朝盐政的复杂运作实践，最终目标是“裕国课”，充裕、提高、增加国家的财政收入，即期望课入最大化。需要说明的是，“努力汲取更多盐课”是本文“课入最大化期望”概念的全部含义。本文所谓“课入最大化期望”，在既有史料的背景下，无法数量化，也不能以公式计算。正是在课入最大化期望之下，清王朝设立了上述四大类别的规制措施，通过控制食盐的生产和流通，并在食盐流通的起点，对商人征收重课(实质是特许费)，寓课于价，实现盐课征收目标。⑩ 清廷基本实现了其盐课征收目标。基于成本与收益关系选择盐课征收模式和食盐产销模式之后，清廷既能够保证盐法大体上流畅运行，又可以尽可能多地征收盐课，盐课征收率高达普通商品税率的大约5.95倍，这是在清廷盐课最大化倾向追求目标之下所能实现的盐课最优化的征收结果，大致获取了政府监控、盐商独立经营模式之下的最优课入，保证了清廷常规的盐课收入。清廷或皇帝还在有需要时，向盐商征收捐输报效和外支银，甚至发商生息，将皇室或政府经费当作资本，投资到盐商手中，以获取利息，大幅度提高了整个与盐相关的收入额度，达到了收取高额盐课满足常规财政，以及非常规的军需、灾害等紧急情况时的财政供应，促进了财政供应的灵活性。对于清王朝而言，它既是王朝的第二大财政来源，更是最佳的紧急状况下的最优财源，意义非比寻常。 可见，清廷盐政以生财即征收盐课为首要目标，并且也通过规制手段基本实现了这一目标。所以，清代盐政可以被认为是建立在市场基础上的规制制度的集合。因此，清廷盐政管控之下的食盐市场，在一定程度上可以称之为“规制市场”。 二、试错原则：课入最大化期望转化为课入最优化实践 清廷为了实现生财的目标，对食盐的产、运、销进行规制，但在具体的规制过程中，清廷精算技术水平不足，很多时候需要用试错的办法，来测试规制措施是否适用及其效果。通过不断试错，清廷成功地将生财的目标，由课入最大化期望转化为课入最优化实践，实现了其盐政目的，即规制生财的目标。因此，清廷盐政规制措施的出台及其调整，是有规律可寻的实践行为。
