领导干部自然资源资产审计与问责衔接机制研究

      一、领导干部自然资源资产审计制度研究述评及问题的提出

      领导干部自然资源资产审计①作为一项具有中国特色的制度创新，肇始于党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，经历了“顶层设计—制度建构—实施运用—功能显效”四个阶段（详见表1）。

      由此可见，“功能显效”是当前领导干部自然资源资产审计制度研究关注的重难点问题。2008年，时任国家审计署审计长的刘家义提出审计“免疫系统”理论，要求“切实把握审计工作发展规律，充分发挥审计监督‘免疫系统’功能”。该理论得到学者们的广泛认可：“审计‘免疫系统’理论在更高的层次上阐明了国家审计的本质、功能和目标”；“国家审计是国家治理中‘免疫系统’的一个子系统，其实质是一种权力制约行为”。根据该理论，领导干部自然资源资产审计制度的功能包括“预防、揭示、抵御”三个方面。审计的本质是特定主体就某类对象一定范围内的活动进行监督检查的过程，重在通过发现问题揭示真相，“揭示”功能相应较强；审计一般可以提出解决问题的建议但并不直接作出全面处置，从而“预防”“抵御”功能相对较弱。因此，必须将自然资源资产审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考，及时有效反馈于问责，将审计与问责二者有效衔接。领导干部唯有清晰认知任职过程中所造成的自然资源资产不当损害必将招致不良后果，才会在决策中通过合理注意尽量避免类似情况的发生，自然资源资产审计制度的“预防”“抵御”功能方可得以充分彰显。

      然而，自然资源资产审计和问责衔接机制的研究尚乏善可陈：同时关注审计和问责的研究并不充分，具体到自然资源资产领域审计和问责的研究成果更是少见，这些为数不多的成果还普遍将审计和问责混同为一个问题②，更没有在区分二者的基础上研究其相互衔接的问题。因此，本文试图在分析阻碍领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接因素的基础上，提出解决问题的三重路径，以期全方位激活领导干部自然资源资产审计的制度功能。

      二、领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素

      （一）理念定位层面价值认同有限

      

      领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素之一在于理念定位层面价值认同有限，即领导干部尚未普遍认识到自然资源资产审计的必要性和重要性。价值认同是行为认同的前提。“社会成员平均具有的信仰和感情的总和，构成了他们自身明确的生活体系，我们可以称之为集体意识或共同意识”。价值认同就是社会成员通过相互交往形成的共同价值观念或较为趋同的价值定位，是在观念和情感上对某类价值认可或共享的集体意识、共同意识。领导干部对自然资源资产审计这项制度改革的重要性、必要性形成价值认同，才会在日常工作及行政决策中自发寻求符合生态环境保护要求的共同性过程和结果，最终实现行动认同。但是，价值认同并非一蹴而就，涉及理性认知、情感体验，以及在经历社会变化、制度更迭后的再认知、再体验等多重心理环节，是一个长期且敏感的逐步内化过程。党的二十大报告指出：我国取得举世瞩目成就的同时面临着诸如发展不平衡、不协调、不可持续，传统发展模式难以为继，资源环境约束趋紧、环境污染等一系列突出矛盾和问题。领导干部自然资源资产审计正是针对该类矛盾从体制机制源头入手推出的重大改革及制度创新措施。但是，在过去长期追求高速发展，甚至不惜以牺牲自然资源为代价的破坏性发展的思维习惯中，领导干部的发展观和政绩观已经在一定程度上被固化。从中央到基层的各级领导干部对新时代衍生出的价值新内涵大多需要经历从内心抵触、被动接受、逐渐认同的过程。在观念转型阶段，某些领导干部及地方政府并没有从价值理念层面真正认同自然资源资产审计的重要意义，因此实践中出现自然资源资产审计与问责“两张皮”现象。一方面，存在只审计不问责的情形。某些地区只是按照中央要求被动开展自然资源资产审计：审计主体敷衍塞责；审计过程流于形式；审计结果并没有在领导干部选拔任用中发挥决定性作用。另一方面，存在只问责不审计的情形。在中央生态环境保护督察“绿色风暴”以及重大突发环境污染事件之后，相关部门都会果断立案调查并迅速处理一些在生态环境保护方面失职失责的领导干部，但有时并非是依据自然资源资产审计结果而做出的。领导干部自然资源资产审计与问责之间的因果关系无法固化于领导干部的思维与行动中，从而难以对不重视生态环境保护工作的领导干部形成长效威慑机制。

      （二）实施推进层面系统思维欠缺

      领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素之二在于实施推进层面系统思维欠缺。系统思维源于马克思主义的世界观和方法论，是习近平新时代中国特色社会主义思想所蕴含的重要哲学思维方式之一，强调全局观念，坚持整体性、结构性和开放性原则，把不同层次的各类事物看成是一个相互关联、开放协同、有机组合的整体，在动态平衡中寻求多重目标的交互实现。应当运用系统思维整体有序、积极稳妥推进领导干部自然资源资产审计制度改革，因为该项改革影响利益范围十分广泛，需要赢得社会各界的共同支持。领导干部自然资源资产审计制度改革推进过程异常复杂，需要与其他改革相得益彰发挥集成效应。但是，某些领导干部和地方政府将自然资源资产审计简单理解为传统离任审计内容的拓展，没有将其置于自然资源资产产权制度改革、领导干部责任追究体系、政绩计量方式方法和国家发展模式等系列变革中加以整体考量及运用。主要原因：一是在于生态文明制度体系尚未充分构建，某些地方政府在开展自然资源资产审计时仅仅扩展审计范围，并未创新审计思维，没有从生态文明建设视角吸收自然资源资产产权制度改革的最新成果。二是在于党和国家监督体系尚未完全贯通，尽管离任审计事项中已经增加自然资源资产内容，领导干部责任追究体系却并未做出相应调整，无法将具有自然资源资产保护特色的审计问责有机融入党和国家监督体系。三是在于全国一盘棋与地方特色尚未实现有效统筹，在开展自然资源资产审计时，有的地方政府忽略本地实际情况一刀切滥问责而损害了领导干部干事创业的积极性。有的地方政府则一味强调执行困难搞变通、打折扣而导致制度约束落空。

      （三）具体操作层面行动指引不足

      领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素之三在于具体操作层面行动指引不足，直接法律渊源、衔接适用条文以及保障机制方面的规定尚不充分。其一，自然资源资产审计制度的法律渊源尚不完备，尽管2021年修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第五十八条已经明确规定领导干部自然资源资产离任审计依照该法执行，但是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）对审计监督的定义仍然只涵盖财政收支、财务收支等经济内容；《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）也并未明确赋予审计机关相应的环境监督管理职能。另外，除直接对接《自然资源审计规定》的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《生态损害责任追究办法》）外，其他类型问责条款中尚未增设专门针对性条款，只能参照适用经济责任的相关内容。其二，《自然资源审计规定》衔接问责方面的规定仍不充分。领导干部问责体系十分复杂：问责依据既涉及党纪，也涉及国法；问责主体既包括行政机关、司法机关，也包括监察机关和组织部门；问责方式既可以是警告等较轻类型，又可以是刑事责任等较重类型，还可以是调整待遇等可轻可重类型，具体到自然资源资产审计与问责衔接领域，则存在更多不足，需要《自然资源审计规定》对相关内容予以完善。其三，自然资源资产审计与问责有效衔接的保障机制仍不健全。例如，审计环节与问责环节之间如何进行信息交换和共享？如果领导干部质疑审计评价结果及对应的问责，应当由哪个部门处置？上述诸多问题仍然无法得到全面且妥当的解答。改革经验和规律表明：制度创新过渡期必然存在空白模糊地带，尤其在推进到攻坚期时矛盾会大幅增加。因此，在由自然资源资产审计环节过渡到真正触及复杂利益的问责环节时极易发生脱钩现象，唯有依据充分、指引明确方能及时查漏补缺，实现领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接。