审计体制改革始终是我国自1982年宪法确立现行审计体制以来，历次修法的一条主线。习近平总书记在党的十九大报告中更是提出了改革审计体制的明确要求，进一步加快了审计体制改革的步伐。2022年1月正式实施的新审计法开启了我国审计法治运动的新时代，以审计宪法性规范和审计法为核心的新一轮审计立法拉开帷幕，审计法实施条例、国家审计准则以及各级、各层次的审计立法应当及时跟上配套，与此同时，我们也迎来了审计法的“解释时代”和“运用时代”。新审计法对审计改革着墨尤多。本文着重讨论新审计法实施后我国审计体制的改革，以期推动我国审计监督的高质量发展。 一、文献梳理 西方国家的审计监督缘起于宪政制度下权力的分离与制衡，将政府审计视为国家政治结构中的制衡机制，保障公共部门与私人部门有效履行受托经济责任（David Flint，1988）。审计管理体制在经济社会发展的不同阶段存在差异，世界银行（2001）和世界发展组织（2004）认为，独立性是审计体制最关键的要素之一，独立性因政治制度而异，即便是相同政治体制的国家，在审计组织方式上也会有自己的特点。各国应当及时调整审计在国家制度结构中的角色，为国家治理提供最佳的制度支撑。在此基础上不断提升审计技术、运用更多的政治或社会方法。审计独立性和审计人员的专业胜任能力是保障审计质量、提高权力审计监督效果的重要因素（Littleton A.C.，1953；Mautz R.K.，Sharaf H.A.，1961；Deangelo，1981）。现代信息技术的发展使得新算法、新流程、数据识别等具体技术方法得到有效运用，需要使用技术组织环境框架来识别并检查影响审计的各种复杂因素（Gershberg and Tatiana，2018）。 国内很长时间将审计作为实现受托经济责任的控制手段（蔡春，2001），审计体制改革坚持稳中求进的体系化改革思路（孙澄生，2002），近年来随国家治理思想的出现研究视角得以进一步扩展。 （一）审计管理改革的理论基础和内容 政治制度、历史传统决定中国政府审计体制选择（马曙光，2006），宪法思想决定我国审计管理体制的选择与特征（杨肃昌，2004）。审计机关依据《宪法》依法独立行使监督权，要做到：第一，审计与党和国家监督体系之间协同，形成中国特色审计领导体制的理论逻辑并科学设计相应的制度框架（王会金，2019；戚振东，2011）。第二，不同审计监督主体纵向与横向协同。建立一种国家审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权，地方审计机关由省级直管的新型国家审计制度（李齐辉等，2001）。内部纵向管理体制还可以是分别直管模式，省、市、区审计机关分类设置（刘旺洪，2017）。第三，审计与纪委监察协同治理。健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制（郑石桥、秦前红，2017）。立法对审计法与监察法都应当做出相应的规定（朱福惠，2019）。 （二）审计全覆盖对审计管理改革的影响 审计全覆盖的审计法治模式必须从审计法律制度、审计职权、审计立法关系等方面完善审计全覆盖（程乃胜，2016）。从审计效果上看，审计全覆盖要求国家审计在组织范式和开展业务类型上，要着眼于国家治理的系统观、控制观，采取更为有效的审计组织方式，开展以点到线，以点到面的各种审计业务综合性审计，特别是从国家治理高度和微观经济活动背后的机制体制角度看待问题，最大化地发挥国家审计职能作用（戚振东，2015）。 （三）审计体制改革目的是服务于国家治理 我国国家审计体制诞生之初，审计管理体制改革的重点是超越计划经济体制影响，以理顺各级审计机关之间的责权关系、领导关系、隶属关系、报告关系和经费关系，增加审计透明度（尹平，2002）。随着审计管理体制改革的不断推进，国家审计管理体制在本质上是内生于国家治理体系中的“免疫系统”，预防、揭示和抵御功能是其主要功能（刘家义，2012）。国家审计是国家治理体系的子系统，对国家制度、政策和机制的科学性、有效性、适应性、执行效率、治理成效进行评估（李明辉，2016；晏维龙，2017）。党的十九大报告中就明确提出“改革审计管理体制”的总体要求，与国家治理现代化背景下国家审计的发展要求相适配（金太军，2019）。 （四）中央审计委员会制度与审计体制的深化改革 新时代要求从民主意识、机制创新、制度建构三个方面探寻审计管理体制改革的新方向（金太军，2018），中央审计委员会制度为我国迈向独立型国家审计体制转型提供了全新的思路和可能（厉国威，2021），奠定了中国特色审计领导体制的理论逻辑和框架设计（郑石桥，2019）。 国内的研究主要围绕提高审计独立性、加强审计权威、提升审计效率等方面展开。人们注意到：我国审计监督独立性不足的复杂成因中“行政权的侵入和统辖是关键”（王军法，2014）。“政府工作的多变性，造成审计监督的重点和目标的依附和变迁”（梁小平，2012），审计程序缺乏自治性。其根本性的原因在于“《宪法》和《审计法》关于审计体制独立性、审计结果披露、审计监督价值和目标等的立法还不够完善”（杨肃昌，2014），“应当进一步改革现行国家审计权的配置模式”（钱小平、魏昌东、郑石桥，2018）。 二、审计体制改革的内涵：比较法的视角 审计体制不同于审计管理体制，它涉及两个问题：一是领导体制——谁来领导审计机关；二是组织体制——不同层级的政府审计机关之间的关系。审计体制的内涵比审计管理体制的内涵更为广泛。领导体制主要是优化审计监督权与国家权力体系之间的配置关系，世界各国依据自己的国情和法律文化大体形成了立法型、司法型、行政型和独立型四种类型的审计体制。审计组织体制主要是优化审计权配置的内部关系。审计领导体制和审计组织体制密不可分，并相互影响。新审计法在审计体制改革方面有了很大的创新，最根本的变化就是确立了世界上独一无二的审计领导体制。新审计法第二条不仅确立党对审计工作的领导，更指明了构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的改革总目标。此外，新审计法在总则和审计机关权限等章还对审计组织体制有很多新的提法①。按照结构功能主义的观点，无论是审计领导体制还是审计组织体制，都应当以审计监督权效能的最大化为目标。
