1948年，中国共产党“五一”口号的发布开启了全国建政的时间窗口，工作重心随之转向城市。中共再次挺进都市，不仅要立足，更要自主管理、发展城市。面对陌生的城市，尤其是江南城市，建立什么样的基层政权体系和基层治理格局，如何稳定城区的社会秩序，同时又能执行来自中央的指令，进而建立和巩固城市政权，这是摆在共产党人面前的难题。在新中国成立之初的政权结构中，尽管城市管理体制的建构具有一般性特征，但作为旧政权的首都，南京市管理体制的建构有其特殊性，尤其是居委会的建立经历了“试建—质疑—确立”的过程。在制度结构中，自上而下的政治设计与自下而上的社会驱动形成了革命理想与政治现实之间的张力。在政治过程中，城市管理体制的生成并不存在区、街、居委会先后设立的次序，“只是在正式体制设置上，存在一个先后获得中央政府承认和统一的过程”。①以南京为考察对象可以发现，新中国城市管理体制的生成是自上而下的政治设计(即制度结构的调适)与自下而上的组织建构(即行动者的效能)相向而行的结果，而街道办事处是其交汇点，最终成就了垂直的城市管理体制。 学界对新中国城市管理体制的研究多从宏观和微观层面出发，既有国家政权建构的讨论，又有基层组织(居委会)建立的分析。②过往的研究多从结构的视角探讨新中国城市管理体制的建构过程，相对忽略了行动者对制度结构的影响，③两者在关键节点的协同作用形塑了新制度。本文尝试以南京为研究对象，回到复杂的历史情境中探索新中国城市管理体制的生成。 建政之初南京城市二级政府的建立 建政之初，陌生的江南城市让中共既要依赖过去的经验，更需要地方政府在治理城市的过程中积极探索新的制度结构。 城市接管之初，中共普遍实行军事管制委员会制度，随后自上而下地建立市级政权与市级行政体制。但城市的二级政府体制并非中共最初的政治设计，根据地时期的建政实践为中共接管老解放区提供了经验。很快，中共就发现农村经验的适用性有限，无法直接移植到城市管理中。新政权的性质决定了中共不能接续旧政权的市政体制，因此，中共在接管东北、华北的城市后只能通过新的探索来积累城市管理经验，凡此也为中共接管长江以南的大都市提供参照。 新中国城市管理体制的确立是一个从北到南、试验—调适的过程。1949年3月，北平解放后就建立了四级政权组织系统，即“市—区政府—街政府—闾(或居民小组代表)”。④关于政权系统的确立，叶剑英市长指出：“本市(北平市)政权体系，目前暂定市以下分区、区以下分街、街以下分闾。”⑤然而四级管理体系并不适用于大城市，层级过多容易造成政出多门、多头执政的局面。针对这一现象，刘少奇指出：“城市是集中的，一切应该以集中为原则。”⑥市、区、街、闾四级管理体系在北平仅维持了三个月，收缩城市政权体系的链条势在必行。6月30日，北平市军管会在总结接管的经验教训时明确指出：“在城市政权组织形式上，机械地搬运了乡村中的一套，在区下建立街政权，并将街政权当作城市政权的一级，以致在日常工作中‘政出多门’，‘步调紊乱’。”同时，北平市军管会还对区街政权组织进行改革，“在城市中，街一级的政权和群众组织根本就不应设立。区应设区公所，但也不应成为政权的一级”。⑦这种模式类似于旧政权的一级政府体制，即只设立市级政府，下设区公所，保甲由区公所领导。⑧当四级政权组织结构在大城市遇到困难后，中共中央明文规定回归一级政府体制。1949年7月，东北安东、吉林两市取消区、街政府及公安分局，采用市一级政府体制。尽管这一模式取得了一定的成绩，但在运行过程中亦存在诸多困难，“在区、街政府取消后，两市都经过了一度新旧不接的时期。旧的组织和制度改变了，新的制度和办法还不周全，也还未成为习惯，因此特别影响到市政府与群众的联系”。⑨新政权的性质及其工作路线决定了仅有市一级政府难以维持城市的日常运转。 人民性是中共的生命之源，也是克服困难的力量之本。既然城市从反动政权回到人民手中，城市管理必须依靠人民。成就中共发展壮大的“群众路线”与组织建设不仅在战争年代壮大了革命队伍，在中共探索城市行政体制的过程中同样发挥了重要作用。这一工作方式要求按系统自上而下地将群众组织起来，这就需要增加行政层级，一级政府的管理体制显然无法承载此任务。然而，中共中央对市级政府以下到底要不要建区级政权并无定见。1950年2月，北京市委书记彭真发出警示：“我们一进城就成立街政府是错误的，但区是否成为一级还得研究，莫斯科有区政权一级。”⑩可见，中共在建构城市管理体制的过程中，既学习革命根据地的经验，又参考苏联城市建制的特点，同时还借鉴旧政权的城市治理模式。 作为江南地区第一个解放的大城市，“南京人口多，幅员广，事务繁，生产不发达，一般无组织的居民很多，所有工作都由市一级来管又是管不了的”。(11)无论是四级政府还是一级政府，应对南京市的日常管理均缺少可行性，设立区级政权遂成了不二的选择。接管之初，地方主政人员就对如何管理好南京进行了自主性探索。1949年5月10日，南京市人民政府宣告成立，刘伯承任市长，柯庆施、张龄之任副市长。(12)6月，南京市军管会决定在各区成立区政府以取代国民政府时期的区公所。“9号上午，宣布(第)三区(今秦淮区)人民政府成立，布告上墙、牌子挂出，由夏国光副区长和接收组召集伪区公所全体员工开会，宣布(第)三区人民政府成立，即日推行政令，宣布伪公所组织机构即日解散，招牌即日拆除，宣布接收。”(13)这一决策与同时期的天津、北平存在巨大差异。6月中旬，天津根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，完成了区街政府改组，“确定区公所为市人民政府之派出机关”，(14)但“区政府改为区公所后，一般区长均感无下层组织之苦。机构虽经缩小，而许多具体工作则未摆脱，致工作有被动和忙乱状态”。(15)6月底，北平市军管会明确提出“各区政府应即一律改为区公所……区公所为市政府之派出机关”。(16)由此可见，城市接管之初，地方政府都在因地制宜探索可行的基层治理模式。 尽管南京市在6月就已经建立了区政府，但起初的区政府有名无实，经过7月整编之后，南京市“区政府与中共区工作委员会(简称区公委)合署办公”，“对外两块牌子，内部一套班子”。(17)军事管制时期，大量城市管理工作集中在市政府层面，区政府组织机构并不健全，职权范围仅限于政策宣传、调解纠纷等基层工作，与其他城市政权的派出机构无异。因为军事管制时期需要权力集中以确保接管工作顺利进行。由于区政府组织机构尚不健全、职权范围过窄，其在城市接管过程中发挥的作用有限。随着城市接管任务基本完成，各项工作进入常态化管理阶段，军管会逐渐退出地方行政事务，召开区级各界人民代表会议和成立区政府的工作提上了议事日程。
