21世纪以来，国外教育政策执行研究受“后实证主义”思潮的影响，出现了“语言转向”“争辩转向”“议论转向”“议论—批评”“阐释分析”等新的研究视角。其中阐释理论不同于之前以组织理论为主的教育政策执行研究分析框架，将研究对象由之前的教育政策制定者、政府行政管理人员、学区负责人等转向了教育政策实践中的“最小单位”，即地方基层政策执行者(校长、学科负责人、教师等)，为教育政策执行研究提供了新的视角。英国著名教育政策研究学者斯蒂芬·鲍尔(Stephen Ball)认为，政策执行者与政策之间并非执行者执行政策的单向度关系。一方面，教育政策因为校长或教师有选择地执行政策而呈现出实际发生的形态，从某种意义上说，他们是教育政策的最终“制定者”；另一方面，政策也制造了他们，政策使他们成为在学校中的样子，政策使他们的身份得以清晰呈现。[1]基于“最小单位”的立场和其日常生活实践的教育政策执行研究不同于之前的教育政策研究思路，它将研究视角带回地方基层执行主体的真实的日常生活场景，是基于自然而然的行动逻辑，从他们的个人经历、专业知识及教育教学生活史等方面出发，来理解他们的日常行为及对某一项教育政策内容的意义建构，[2]他们在实践场域中形塑着相关教育政策，但就更为具体的情境来说，其如何影响、形塑甚至是改造正在执行的政策方案，还未取得实质性的进展。[3]因而亟需从理论层面建构基于“最小单位”的教育政策形塑分析框架，为从微观层面的教育政策实践分析提供必要的理论依据。 一、政策执行研究中对权威工具主义线性政策分析的质疑 传统观点认为教育政策执行失败的原因在于政策设计方面，解决办法也局限于重新设计政策的执行过程，以期望的结果重新调整政策目标。科尔巴奇(Colebatch)等将其称之为权威工具主义，政策的设计主要是为了解决某项具体的问题。从这个角度来看，政策制定对应于一个周期，根据这个周期，权威的个人或政策制定者识别出问题，并且找到解决问题的可能方法，在选择了最合理的行动方案后，决策者执行这一方案，对执行进行评估，如果问题未得到解决则需要重新设计策略，开展新的执行过程，这是一种线性政策执行理念。 通过传统的线性政策执行理念并不能捕捉到执行过程的复杂性，近些年许多学者开始质疑权威工具主义线性政策分析的观点，认为它只关注政策设计的正式层面，而不考虑当地环境对政策制定的影响，[4]梅格·马奎尔(Meg Maguire)等人认为政策制定涉及解释和语境重构的创造性过程，也就是说，将文本转化为行动，将政策理念抽象成语境化实践。[5]詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)、布莱恩·赖泽(Brian Reiser)等人探讨了学校行动者对政策举措的理解如何影响政策的执行方式。[6]通过研究学校中的人如何理解政策信息及如何将政策信息转化为实践的方式，是研究教育政策举措如何在地方情境中转化的一种方法。希瑟·希尔(Heather Hill)对一些教师和学生如何利用传统的数学概念来理解加州新的数学课程改革的实证研究发现，教师和学生将新数学课程观念和旧的数学课程改革观念混合容易对新的改革引起误解，造成更多的混乱，从而阻碍新课改的实施。[7]辛西娅·科伯恩(Cynthia Coburn)的研究展示了一组教师如何利用他们自己的参考框架来理解教育政策，发现教师对政策的理解是一个特定的过程，从而导致特定的课堂实践。[8] 教育政策执行中的人、政策和情境是复杂交织的动态过程，不能用线性的方法简单看待，并非一旦启动政策，就能够按照预期执行。布丽奇特·斯密特(Brigitte Smit)指出，除非将教师视为教育体系的一部分，从其社会历史背景和主观现实来理解他们构建、过滤、调解和塑造教育实践，而不是将其视为被动地接受政策，否则依然难以解开政策执行的真正过程。[9]鲍尔等人认为，不同的人根据历史经验、价值观、目的和利益的不同对于政策的阐释也不尽相同，政策制定者没有办法控制政策文本在执行中的含义，因为部分政策文本在执行过程中将会被拒绝、挑选、忽略或者误解。[10]毫无疑问，政策的执行对学校行动者们在知识、技能和态度方面提出了若干要求，对政策的阐释是根据个人的、主观的参考框架创建的。 以往许多政策执行研究探讨如何将政策付诸实践，通常被视为使政策发挥作用的“自上而下”或“自下而上”的过程模式，这些研究将政策与执行之间相互割裂。事实上，政策过程是一个相对复杂的动态的非线性过程，[11]即便是定义最明确的政策项目在实施过程中也不可能与制定者的愿景完全一致。权威工具主义的线性政策分析并不能全面揭示政策由文本到行动的“黑箱”过程，因此受到了学者的质疑。 二、基于“最小单位”的教育政策执行研究的兴起 随着20世纪80年代社会科学中“阐释性转向”的流行，教育政策执行研究中开始出现阐释性的研究视角，它并不是否定权威工具主义的研究成果，而是基于其研究成果上的一种超越，转变了以组织或组织间关系等相关因素为主的教育政策执行研究，将研究对象聚焦在组织中的个人层面，特别是政策执行中的“最小单位”对于政策内容和目标的阐释方面，突破了仅仅将政策执行结果与政策目标进行对比从而判断政策执行是否成功并提出相应政策建议的局限。 阐释视角的政策执行研究以德沃拉·亚诺(Dvora Yanow)和斯皮兰为代表。在对权威工具主义的批判声中，亚诺提出了阐释视角，斯皮兰对阐释视角又做了进一步的发展。 (一)德沃拉·亚诺政策执行研究的阐释视角 亚诺首先提出了政策执行的文化视角，然后又将其升华为阐释视角。她在1987年的《迈向政策执行研究的文化视角》(Toward a Policy Culture Approach to Implementation)一文中提出了以不同的方式去解释政策执行问题的文化视角，强调政策内容意义的阐释及其共享性、融洽性和冲突性，强调不同意义表达的互动以及对政策执行行为的不断重新阐释。这一视角试图对执行者的政策行为及意图作出与组织理论视角不同的理解和阐释：主要关注对政策意图的多重解释，并将发现和理解解释的多样性和表达性行为所隐藏的真实意见作为政策执行研究的主要任务。[12]
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