一、引言 粮食问题一直是党和国家历届领导人高度重视的重大问题。新中国成立之初毛泽东同志就提醒全党“不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。”[1]改革开放后，邓小平同志讲：“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”[2]江泽民同志谈到：“如果农业和粮食生产出了问题，任何国家也帮不了我们。靠吃进口粮过日子，必然受制于人。”[3]胡锦涛同志强调：“中国一贯高度重视农业特别是粮食问题。”[4]党的十八大以来，习近平同志提出了“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”等一系列重要论述，[5]他在党的二十大报告中再次强调：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”[6]这些指示及论述都表明党在各个时期始终把解决人民的吃饭问题作为全党工作的重点。2004年以来，中央连发十八个以“三农”为主题的一号文件，均重点提及粮食问题，保障粮食安全已成为党和国家治国安邦的首要任务。 七十多年来，在中国共产党的坚强领导下，我国对粮食安全问题进行了全方位实践探索，粮食生产工作取得了历史性成就。1949～2021年间，粮食年均增产158.3亿斤，单产年均增长66.33公斤/公顷，总产量连续七年突破1.3万亿斤，用全球9％的耕地和6％的淡水资源养活了世界近20％的人口。[7]这些成就的取得与我国实施的粮食安全政策密不可分。目前，学术界对粮食安全政策的研究主要集中在以下两个方面。 一方面是粮食安全政策演变。赵发生在回顾1949～1984年粮食、粮油生产情况的基础上，进一步分析了相关粮食政策实施效果。[8]唐正芒梳理了1949～2010年的粮食政策，为研究当代中国粮食问题提供了线索。[9]王扬则以改革开放为起点，根据改革开放以来不同时期粮食政策变动的特征，将1978～2004年我国粮食安全政策发展划分为六个阶段，在此基础上对这二十五年来粮食安全政策调整的特征进行了分析。[10]胡岳岷则将1978年以来的粮食安全发展历程分为快速发展、停滞徘徊、稳定发展、回落调整四个时期，并对各时期实施的粮食安全政策进行了梳理。[11]颜波依据经济社会发展需要和粮食供求变化形式，把1978～2009年粮食流通体制改革分成七步，同时对粮食流通体制改革这三十年来所取得的成就进行了梳理并总结了经验。[12] 另一方面是粮食安全政策绩效评价。田建民、孟俊杰认为，已实施的各项粮食安全政策在提高粮食产量、稳定粮食价格、维护粮食市场秩序等方面发挥了一定作用，但这些政策的制定和实施也还存在一些不足，例如，存在粮食补贴标准不统一、粮食主产区补偿机制不完善、粮食最低收购价制度执行不力等问题。[13]董巍则以粮食安全政策及制度变迁主体的行为与变迁路径选择为切入点，对我国粮食安全保障制度变迁的绩效进行评价，认为构建粮食安全保障体系的重点在于建设粮食安全法律法规体系。[14]而占金刚则聚焦粮食安全补贴政策，利用面板数据模型、农户生产行为决策模型，分别对粮食生产性政策、收入补贴政策和最低收购价政策进行了绩效评价。[15] 本文在分析新中国成立70多年来的粮食安全政策演进路径的基础上，对标粮食供需形势、宏观经济政策及发展方针战略，厘清粮食政策的演变特征及基本逻辑，在此基础上提出新时代我国粮食安全新形势、新理念与新对策。 二、中国粮食安全政策的演进路径 为保障粮食安全，党和政府根据不同历史时期的国情及粮情，出台了一系列粮食安全政策。国内学者对我国粮食安全政策的演进轨迹进行了广泛深入的研究。张军伟依据市场与政府间作用关系强弱，将1949～2015年粮食安全政策演进分为自由购销时期(1949～1952)、统购统销时期(1953～1978)、双轨制时期(1979～2000)、市场经济完善时期(2001～2015)。[16]而陈玉中在梳理粮食流通体制改革过程时，依据政策调控实践情况，将1978～1995年的粮食安全政策演进细分为统购统销的制度下稳步放活粮食经营阶段(1978～1985)、实行合同订购阶段(1985～1992)、放开粮食价格和经营，实行“两条线”运行阶段(1993～1995)，这种细致的划分充分体现出“双轨制”的过程性。[17]陈祥云另辟蹊径，基于相对宏观视角，将大部分学者界定的自由购销阶段和统购统销阶段划分为从短暂的自由购销到统购统销政策阶段(1949～1985)，这与其他学者的划分无本质差异；将“双轨制”时期、“三项改革、一项政策”时期等归为四轮粮食政策改革的曲折探索时期(1985～2004)，这样处理很好地抓住了该时期粮食安全政策的共同特征。[18] 本文在参考前人研究基础上，根据政府对粮食市场的干预程度，将粮食安全政策的演进分为自由购销阶段、统购统销阶段、“双轨制”阶段、市场化改革阶段、粮食系统支持保护以及粮食安全系统性巩固阶段。 1.新中国成立初期粮食自由购销阶段(1949～1952) 对自由购销阶段的划分，各学者意见较为一致，成升魁、周州等均认为1949～1952属于自由购销阶段。[19，20]新中国成立初期，受长期战乱影响，农村生产力大幅下降，我国粮食生产遭重创。1949年我国的粮豆作物总产量为2264.00亿斤，比1936年(解放前最高)减产近24.53％，[21]13但国内粮食需求仍在不断增加，粮食供需矛盾突出。再加上当时部分粮商频繁的投机行为，国内粮价剧烈波动，人民日常生活受到极大影响。为稳定粮食市场，政府在维持自由购销的同时对粮商投机行为进行严厉打击，逐步增强自身对粮食市场的调控能力。
